Secretaria especial dos direitos humanos ministério do desenvolvimento social e combate à fome



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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

            1. SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS
              MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME



Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária







          1. Apoio



Brasília/DF
dezembro de 2006


Presidente da República

Luiz Inácio Lula da Silva



Ministro do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Patrus Ananias



Secretário Especial dos Direitos Humanos/PR

Paulo Vannuchi



Presidente do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente

José Fernando da Silva



Presidente do Conselho Nacional de Assistência Social

Silvio Iung


CRÉDITOS

Elaboração

  1. Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), com base nos “Subsídios para elaboração do Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária”, elaborado pela Comissão Intersetorial para Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária, criada pelo decreto presidencial de 19 de outubro de 2004 e contribuições advindas da Consulta Pública realizada sobre a “versão preliminar”, no período de 01 de junho a 31 de junho de 2006.

    1. Coordenação

Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA

Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS

Secretaria Especial dos Direitos Humanos – SEDH

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS



Apoio Técnico

Fundo das Nações Unidas para Infância – UNICEF

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA

Revisão jurídica do Plano

Marcel Esquivel Hoppe

Murilo José Digiácomo

Renato Roseno de Oliveira

Richard Pae Kim

Wanderlino Nogueira Neto



Comitê de revisão Pós-Consulta Pública
Helder Delena – CONANDA

Vânia Lúcia Ferreira Leite - CNAS

Alexandre Valle dos Reis – SEDH

Ana Angélica Campelo – MDS

Juliana Fernandes – MDS

Alison Sutton – UNICEF



Sistematização Geral

Andréa Márcia Santiago Lohmeyer Fuchs

Maria Lúcia Miranda Afonso

CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – CONANDA

REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS


  • Casa Civil da Presidência da República

                  1. Titular: Ivanildo Tajra Franzosi

Suplente: Mariana Bandeira de Mello

  • Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS

                  1. Titular: Osvaldo Russo Azevedo

Suplente: José Eduardo Andrade

  • Ministério da Cultura – MinC

                  1. Titular: Ricardo Anair Barbosa de Lima

Suplente: Napoleão Alvarenga

  • Ministério da Educação – MEC

Titular: Leandro da Costa Fialho

Suplente: Vera Regina Rodrigues



  • Ministério do Esporte – ME

                  1. Titular: Ricardo Nascimento de Avellar Fonseca

Suplente: Luciana Homich de Cecco

  • Ministério da Fazenda – MF

                  1. Titular: Rogério Baptista Teixeira Fernandes

Suplente: Sérgio Ricardo de Brito Gadelha

  • Ministério da Previdência Social – MPS

                  1. Titular: Eduardo Basso

Suplente: Benedito Adalberto Brunca

  • Ministério da Saúde – MS

                  1. Titular: Thereza de Lamare Franco Netto

Suplente: Patrícia Maria Oliveira Lima

  • Ministério das Relações Exteriores

Titular: Márcia Maria Adorno Cavalcanti Ramos

Suplente: Andréa Giovannetti




  • Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP

Titular: Luis Fernando de Lara Resende

Suplente: Luseni Maria Cordeiro de Aquino



  • Ministério do Trabalho e Emprego – MTE

Titular: Leonardo Soares de Oliveira

Suplente: Deuzinea da Silva Lopes



Ministério da Justiça – MJ

Titular: José Eduardo Elias Romão

Suplente: Júlia Galiza de Oliveira


  • Secretaria Especial dos Direitos Humanos – SEDH

Titular: Carmen Silveira de Oliveira

Suplente: Edna Lúcia Gomes de Souza



  • Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial – SEPPIR

Titular: Cristina de Fátima Guimarães

Suplente: Denise Antônia de Paula Pacheco



REPRESENTANTES NÃO-GOVERNAMENTAIS

TITULARES

  • Pastoral da Criança

Representante: Irmã Beatriz Hobold

  • Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB

Representante: Maria das Graças Fonseca Cruz

  • Ordem dos Advogados do Brasil – OAB (Conselho Federal)

Representante: Marta Maria Tonin

  • Inspetoria São João Bosco – Salesianos

Representante: Miriam Maria José dos Santos

  • União Brasileira de Educação e Ensino – UBEE

Representante: Fábio Feitosa da Silva

  • Conselho Federal de Serviço Social – CFESS

Representante: Elizabete Borgianni

  • Movimento Nacional dos Direitos Humanos – MNDH

Representante: Josiane Sanches de Oliveira Gamba

  • Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais – ABONG

Representante: José Fernando da Silva

  • Associação de Apoio a Criança e ao Adolescente – AMENCAR

Representante: Lodi Uptmoor Pauly

  • Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente – ANCED

Representante: Patrícia Kelly Campos de Souza

  • Confederação Geral dos Trabalhadores – CGT

Representante: Antônio Pereira da Silva Filho

  • Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança – ABRINQ

Representante: Helder Delena

  • Fundação Fé e Alegria do Brasil

Representante: Cláudio Augusto Vieira da Silva

  • Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua – MNMMR

Representante: Maria Júlia Rosa Chaves Deptulski

SUPLENTES

  • Central Única dos Trabalhadores – CUT

Representante: Maria Izabel da Silva

  • Associação Brasileira de Magistrados e Promotores da Justiça, da Infância e da Juventude – ABMP

Representante: Simone Mariano da Rocha

  • Sociedade Brasileira de Pediatria

Representante: Alda Elizabeth Boehler Iglesias Azevedo

  • Instituto Brasileiro de Inovações em Saúde Social – IBISS

Representante: Tiana Sento-Sé

  • Aldeias Infantis SOS do Brasil

Representante: Vago

  • Associação Brasileira Multiprofissional de Proteção a Infância e Adolescência - ABRAPIA

Representante: Vânia Izzo de Abreu

  • Associação da Igreja Metodista

Representante: Fábio Teixeira Alves

  • Federação Brasileira das Associações Cristãs de Moços

Representante: José Ricardo Calza Coporal

  • Fundo Cristão para Crianças

Representante: Gerson Pacheco

  • Centro de Referência, Estudos e Ações sobre Crianças e Adolescentes – CECRIA

Representante: Karina Aparecida Figueiredo

  • Conselho Federal de Psicologia – CFP

Representante: Maria Luiza Moura Oliveira

Representante: Maria Carolina da Silva

Federação Nacional das APAE’s

Representante: Marilene Pedrosa Leite



  • Assembléia Espiritual Nacional dos Bahá’ís do Brasil

Representante: Ferial Sami

CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – CNAS

REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS

  • Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS

Titular: Márcia Maria Biondi Pinheiro

Suplente: Gisele de Cássia Tavares

Titular: Osvaldo Russo de Azevedo

Suplente: Simone Aparecida Albuquerque



  • Ministério da Educação – MEC

Titular: Ricardo Manoel dos Santos Henriques

Suplente: Natália de Souza Duarte



  • Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPO

Titular: Eugênio Guilherme Himmen

Suplente: Luciana de Barros Jaccoud



  • Ministério da Previdência Social – MPS

Titular: Elias Sampaio Freitas

Suplente: Marcelo da Silva Freitas




  • Ministério da Saúde – MS

Titular: Regina Affonso de Carvalho

Suplente: Ângela Cristina Pistelli



  • Ministério do Trabalho e Emprego – MTE e Ministério da Fazenda – MF

Titular: José Adelar Cuty da Silva (MTE)

Suplente: Hébrida Verardo Fam (MF)



  • Representação dos Estados

Titular: Lygia Maria de Almeida Leite

Suplente: Cezar João Cim



  • Representação dos Municípios

Titular: Margarete Cutrim Vieira

Suplente: Marcelo Garcia



REPRESENTANTES NÃO-GOVERNAMENTAIS

  • Entidades ou Organizações de Assistência Social

1º Titular: Antônio Celso Pasquini – União Social Camiliana

1º Suplente Misael Lima Barreto – Instituição Adventista Central Brasileira de Educação e Assistência Social

2º Titular: Pacoal Marracini – Associação Brasileira das Instituições Filantrópicas de Combate ao Câncer

2º Suplente: Rosângela Dias de Oliveira da Paz – Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais – POLIS

3º Titular: Dalila Maria Pedrini – Cáritas Brasileira

3ª Suplente: Silvio Iung – Instituição Sinodal de Assistência, Educação e Cultura



  • Representantes de Usuários ou Organizações de Usuários

1º Titular: Carlos Ajur Cardoso Costa – Federação Brasileira de Entidades para Cegos – FEBEC

1º Suplente: Maria de Fátima Rodrigues Carvalho – Organização Nacional de Entidades de Deficientes Físicos – ONEDEF

2º Titular: Euclides da Silva Machado – Obra Social Santa Isabel

2º Suplente: Ademar de Oliveira Marques – Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua – MNMMR

3º Titular: Vânia Lúcia Ferreira Leite – Pastoral da Criança

3º Suplente: Marcos Antônio Gonçalves – Federação Brasileira de Inclusão Social, Reabilitação e Defesa da Cidadania – FEBIEX



  • Representantes dos Trabalhadores da Área de Assistência Social

1º Titular: Carlos Rogério C. Nunes – Central Única dos Trabalhadores – CUT

1º Suplente: Maria Aparecida Medrado – Associação Nacional dos Sindicatos da Social Democrata

2º Titular: Antônio Gilberto da Silva – Confederação Nacional dos Trabalhadores da Seguridade Social – CNTSS

2º Suplente: José Manoel Pires Alves – Associação de Educação Católica do Brasil

3º Titular: João Paulo Ribeiro – Federação dos Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras – FASUBRA

3º Suplente: Antônio Ferreira Neves – Federação Nacional das Empresas de Serviços Contábeis e das Empresas de Assessoramento, Perícia, Informações e Pesquisas – FENACON



LISTA DE SIGLAS

AASPTJ/SP

ABMP
ABTH

ACAF

ANADEP


ANCED

ANDI


ANGAAD

BPC


CadÚnico

CAPES


CECIF

CEDCA


CEDICA

CEJA


CEJAI

CIESPI


CMAS

CMDCA


CNE

CNJ


CNPq

CNAS


CNE

CNS


COMCEX

CONAD


CONADE

CONANDA


CONGEMAS

CORDE


CRAS

CREAS


DATASUS

ECA


ESF

FCNCT


FIA

FMAS


FNAS

FONSEAS


FUNDEB

GAA


GT

IBGE


IES

IPEA


INFOSUAS

LDB


LOAS

LOS


MEC

MDS


MinC

MP


MPO

MS


MTE

NOB


OAB

ONU


PAIF

PAIR


PEAS

PMRJ


PNAS

PPA


PR

ReDESAP


REDINFA

REFORSUS


RENIPAC

RIIN


SAC

SAGI


SEB

SEDH


SENARC

SEPPIR


SEPM

SESU


SGD

SINASE


SIPIA

SNAS


SNJ

SOF


SPDCA

SPI


SUAS

SUS


TJ

UFMG


UnB

USP


UNICEF

VIJ


Associação dos Assistentes Sociais e Psicólogos do Tribunal de Justiça de São Paulo

Associação Brasileira de Magistrados e Promotores de Justiça da Infância e da Juventude

Associação Brasileira Terra dos Homens

Autoridade Central Administrativa Federal

Associação Nacional dos Defensores Públicos

Associação Nacional de Centros de Defesa

Agência de Notícias dos Direitos da Infância

Associação Nacional dos Grupos de Apoio à Adoção

Benefício de Prestação Continuada

Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal

Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

Centro de Capacitação e Incentivo à Formação

Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente

Centros de Defesa da Criança e do Adolescente

Comissão Estadual Judiciária de Adoção

Comissão Estadual Judiciária de Adoção Internacional

Centro Internacional de Estudos e Pesquisas sobre a Infância

Conselho Municipal de Assistência Social

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente

Conselho Nacional de Educação

Conselho Nacional de Justiça

Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

Conselho Nacional de Assistência Social

Conselho Nacional de Educação

Conselho Nacional de Saúde

Comissão de Enfrentamento à Violência Sexual Cometida contra Crianças e Adolescentes

Conselho Nacional Antidrogas

Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência

Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente

Colegiado Nacional de Gestores Municipais da Assistência Social

Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência

Centro de Referência da Assistência Social

Centro de Referência Especializado de Assistência Social

Departamento de Informação e Informática do SUS

Estatuto da Criança e do Adolescente

Estratégia de Saúde da Família

Fórum Colegiado Nacional de Conselheiros Tutelares

Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente

Fundo Municipal de Assistência Social

Fundo Nacional da Assistência Social

Fórum Nacional dos Secretários Estaduais de Assistência Social

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica

Grupo de Apoio à Adoção

Grupo de Trabalho

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

Instituição de Ensino Superior

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

Sistema de Informação do Sistema Único da Assistência Social

Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Lei Orgânica da Assistência Social

Lei Orgânica da Saúde

Ministério da Educação

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Ministério da Cultura

Ministério Público

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Ministério da Saúde

Ministério do Trabalho e Emprego

Norma Operacional Básica

Ordem dos Advogados do Brasil

Organização das Nações Unidas

Programa de Atenção Integral à Família

Programa de Ações Integrada Referenciais

Pesquisa de Entidades de Assistência Social

Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro

Política Nacional de Assistência Social

Plano Plurianual

Presidência da República

Rede Nacional de Identificação e Localização de Crianças e Adolescentes Desaparecidos

Rede Brasileira de Informação sobre Infância, Adolescência e Família

Reforço a Reorganização do Sistema Único de Saúde

Rede Nacional de Instituições e Programas de Serviços de Ação Continuada

Rede Interamericana de Informação sobre Infância, Adolescência e Família

Serviço de Ação Continuada

Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação

Secretaria de Ensino Básico

Secretaria Especial de Direitos Humanos

Secretaria Nacional de Renda e Cidadania

Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres

Secretaria de Ensino Superior

Sistema de Gartantia de Direitos

Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo

Sistema de Informação Para Infância e Adolescência

Secretaria Nacional de Assistência Social

Secretaria Nacional de Justiça

Secretaria de Orçamento Federal

Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos

Sistema Único da Assistência Social

Sistema Único de Saúde

Tribunal de Justiça

Universidade Federal de Minas Gerais

Universidade de Brasília

Universidade Federal de São Paulo

Fundo das Nações Unidas para a Infância

Vara da Infância e Juventude


LISTA DE TABELAS

Quadro 1 – Casos notificados de violência doméstica no Brasil por modalidade..............72

Quadro 2 – Casos de violência e relação com o agressor...................................................73

Quadro 3 – Perfil das entidades de abrigo..........................................................................81

Quadro 4 – Preservação dos vínculos familiares...............................................................82

Quadro 5 – Apoio à reestruturação familiar.......................................................................82

Quadro 6 – Incentivo à convivência familiar com outras famílias....................................83

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Porcentagem em relação ao perfil das vítimas – por idade...........................74

Gráfico 2 – Crianças e adolescentes abrigados por faixa etária, segundo cor..................77

Gráfico 3 – Crianças e adolescentes abrigados por faixa etária, segundo sexo................77

Gráfico 4 – Crianças e adolescentes abrigadas segundo vínculo familiar........................78

Gráfico 5 – Motivos do ingresso de crianças e adolescentes em abrigo, segundo

a freqüência...................................................................................................79

SUMÁRIO

Lista de siglas

Lista de tabelas

Listade gráficos

Apresentação, 14

1. Antecedentes, 15

2. Marco legal, 22

3. Marco conceitual, 26

4. Marco situacional, 61

5. Diretrizes, 85

6. Objetivos gerais, 93

7. Resultados programáticos, 95

8. Implementação, monitoramento e avaliação, 104

8.1. Atribuições e competências dos entes federativos

8.2. Indicadores de eficácia e monitoramento,

9. Plano de Ação, 111

Eixo 1 – Análise de situação e sistemas de informação, 116

Eixo 2 – Atendimento, 121

Eixo 3 – Marcos regulatórios e normativos,137

Eixo 4 – Mobilização, articulação e participação,143

10. Glossário,

Anexos


  1. Decreto de 19 de outubro de 2004.

  2. Decreto de 24 de fevereiro de 2005.

  3. Portaria Conjunta nº 01 de 12 de novembro de 2004 do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH)

APRESENTAÇÃO

A ser assinada pelos Ministros Patrus (MDS) e Vanunuchi (SEDH) e presidentes dos Conselhos Conanda e CNAS



1. ANTECEDENTES

A legislação brasileira vigente reconhece e preconiza a família, enquanto estrutura vital, lugar essencial à humanização e à socialização da criança e do adolescente, espaço ideal e privilegiado para o desenvolvimento integral dos indivíduos.

Contudo, a história social das crianças, dos adolescentes e das famílias revela que estas encontraram e ainda encontram inúmeras dificuldades para proteger e educar seus filhos. Tais dificuldades fora traduzidas pelo Estado em um discurso sobre uma pretensa “incapacidade” da família de orientar os seus filhos. Ao longo de muitas décadas, este foi o argumento ideológico que possibilitou Poder Público o desenvolvimento de políticas paternalistas voltadas para o controle e a contenção social, principalmente para a população mais pobre, com total descaso pela preservação de seus vínculos familiares. Essa desqualificação das famílias em situação de pobreza, tratadas como incapazes, deu sustentação ideológica à prática recorrente da suspensão provisória do poder familiar ou da destituição dos pais e de seus deveres em relação aos filhos.

A engenharia construída com o sistema de proteção e assistência, sobretudo, durante o século passado, permitiu que qualquer criança ou adolescente, por sua condição de pobreza, estivesse sujeita a se enquadrar no raio da ação da Justiça e da assistência, que sob o argumento de “prender para proteger” confinavam-nas em grandes instituições totais.

Essas representações negativas sobre as famílias cujos filhos formavam o público da assistência social e demais políticas sociais tornaram-se parte estratégica das políticas de atendimento, principalmente da infância e da juventude, até muito recentemente.

O aprofundamento das desigualdades sociais, com todas as suas conseqüências, principalmente para as condições de vida das crianças e dos adolescentes, levou à revisão dos paradigmas assistenciais cristalizados na sociedade. O olhar multidisciplinar e intersetorial iluminou a complexidade e multiplicidade dos vínculos familiares. O coroamento destas mudanças aconteceu com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), em 1990, da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993 e com a ratificação da Convenção sobre os Direitos da Criança em 1990, provocando rupturas em relação às concepções e práticas assistencialistas e institucionalizantes.

Trata-se da mudança do olhar e do fazer, não apenas das políticas públicas focalizadas na infância, na adolescência e na juventude, mas extensivos aos demais atores sociais do chamado Sistema de Garantia de Direitos, implicando a capacidade de ver essas crianças e adolescentes como sujeitos de direitos e de maneira indissociável do seu contexto sócio-familiar e comunitário.

Crianças e adolescentes têm o direito a uma família, cujos vínculos devem ser protegidos pela sociedade e pelo Estado. Nas situações de risco e enfraquecimento desses vínculos familiares, as estratégias de atendimento deverão esgotar as possibilidades de preservação dos mesmos, aliando o apoio sócio-econômico à elaboração de novas formas de interação e referências afetivas no grupo familiar.

No caso de ruptura desses vínculos, o Estado é o responsável pela proteção das crianças e dos adolescentes, incluindo o desenvolvimento de programas e estratégias que possam levar à constituição de novos vínculos familiares e comunitários, mas sempre priorizando o resgate dos vínculos originais ou, em caso de sua impossibilidade, propiciando as políticas necessárias para a formação de novos vínculos que garantam o direito à convivência familiar e comunitária.

Diante do desafio de garantir efetivamente o direito à convivência familiar e comunitária de crianças e adolescentes, o então Departamento da Criança e do Adolescente (DCA) do Ministério de Justiça (MJ), a Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS) do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) e o Fundo das Nações Unidas para Infância (UNICEF) reuniram-se, no primeiro semestre de 2002, com a finalidade de discutir os dados apresentados pela Caravana da Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados1[1] sobre os programas de abrigo. A partir dessa situação-problema percebeu-se que para ampliar e qualificar o debate fazia-se necessário integrar novos atores sociais no processo.

Assim, em agosto de 2002 foi realizado o “Colóquio Técnico sobre Rede Nacional de Abrigos”, que contou com a participação de Secretarias Estaduais de Assistência Social, e entidades não-governamentais dos diferentes estados brasileiros envolvidos com a temática.

Nesse evento foram identificadas ações a serem priorizadas, entre elas: a realização de um censo nacional de crianças e adolescentes em abrigos e práticas institucionais e a elaboração de um Plano de Ação para o seu reordenamento. Para o encaminhamento das decisões deliberadas no Colóquio, constituiu-se o “Comitê Nacional para Reordenamento de Abrigos”, com objetivo de estimular mudanças nas políticas e práticas de atendimento, efetivando uma transição para o novo paradigma legal – ECA – a respeito do direito de crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária. O Comitê, composto pelo DCA, SEAS, FONSEAS, CNAS, CONANDA, Colegiado do Fórum Nacional de Conselheiros Tutelares, RENIPAC, UNICEF e Fundação ORSA realizou três encontros2[2] ainda em 2002, e concluiu pela relevância do levantamento nacional de abrigos. Porém, dado a limitações de recursos e tempo, delimitaram o universo da pesquisa para os programas de abrigos que faziam parte da Rede de Serviço de Ação Continuada (Rede SAC). 3[3] 4[4] No final de 2002 o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e o DCA do Ministério de Justiça alocaram recursos para financiar esta pesquisa. Então, em 2003, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) iniciou a pesquisa.

No início de 2004, no seu Planejamento Estratégico para o exercício 2004-2005, o CONANDA elegeu como uma de suas prioridades a promoção do direito de crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária. Por parte do Poder Executivo, o Ministro Chefe da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e o Ministro de Estado de Desenvolvimento Social e Combate à Fome se articularam e propuseram a convocação de outros Ministérios e atores numa Comissão Intersetorial.

Nesse novo momento, de maior integração intersetorial, ampliou-se o escopo temático para além da proposta inicial de reordenamento dos abrigos. A incorporação das questões sobre Família e Adoção tornou necessário redimensionar o grupo de trabalho, criando-se a Comissão Intersetorial que teria, agora, como finalidade superior, construir subsídios para a elaboração do “Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária”. Esta Comissão Intersetorial foi nomeada por decreto presidencial em 19 de outubro de 2004 e composta por cinco Ministérios, cada um com atribuição de orçar recursos para a nova política. Foram também convidadas representações dos três poderes e da sociedade civil. A Comissão Intersetorial teve noventa dias para a elaboração do documento, tendo seu prazo ampliado para abril de 2005.

A composição dessa Comissão, de acordo com o decreto, obedeceu à lógica da intersetorialidade. Articulou atores institucionais dos três poderes da República, das três esferas de poder, das diferentes políticas sociais básicas, da área de planejamento do Governo Federal, das instâncias de participação e controle social que integram o Sistema de Garantia de Direitos, das entidades de atendimento, bem como do CONANDA, Fórum Colegiado Nacional dos Conselheiros Tutelares, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE), além de entidades civis de âmbito nacional, que militam pelo direito de crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária. Participou também desse esforço, o UNICEF, apoiando tecnicamente os trabalhos da Comissão mediante a contratação de consultores, e pelo aporte ao debate do “estado da arte” da discussão internacional que se trava sobre o mesmo tema.

Além da participação dos seus membros, a Comissão Intersetorial não prescindiu da valiosa contribuição de colaboradores dos campos jurídico, técnico, acadêmico e midiático, bem como dos diferentes atores sociais do sistema de atendimento, entre eles as famílias que participaram deste processo, que proferiram palestras ou deram seus depoimentos durante as jornadas de trabalho, enriquecendo sobremaneira a discussão.

Entre novembro de 2004 e março de 2005 a Comissão realizou quatro reuniões ordinárias.5[5] Em cada uma, foram discutidas questões referentes a um dos quatro Eixos Estratégicos propostos para o Plano de Ação, a saber: a) Análise da situação e sistemas de informação; b) Atendimento; c) Marcos normativos e regulatórios; e d) Mobilização, articulação e participação.

Para melhor organização do trabalho, a Comissão Intersetorial optou por dividir-se em três Câmaras Técnicas, cada uma voltada ao aprofundamento de uma das três áreas temáticas que juntas compõem as diferentes facetas do Direito à Convivência Familiar e Comunitária: em primeiro lugar, a família de origem e a comunidade na qual está inserida, a importância da preservação dos vínculos familiares e comunitários e o papel das políticas públicas de apoio sócio-familiar; em segundo lugar, a intervenção institucional nas situações de rompimento ou ameaça de rompimento dos vínculos familiares e no investimento no reordenamento dos programas de Acolhimento Institucional e na implementação dos Programas de Famílias Acolhedoras, com ênfase na excepcionalidade e na provisoriedade destas medidas e, ainda, na preservação, fortalecimento e restauração dos vínculos familiares; e, finalmente, em terceiro lugar, a necessidade de uma nova família para a criança e para o adolescente que perdeu a sua própria.

As três Câmaras Técnicas que trataram de Políticas de Apoio à Família, Programas de Acolhimento e Adoção foram coordenadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), pelo UNICEF e pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) respectivamente. O UNICEF disponibilizou consultores técnicos para sistematizar as contribuições dos participantes da Comissão.

Cada uma destas áreas foi objeto de discussões aprofundadas e propositivas, abarcando também suas interfaces e inter-relações, tentando abordar a imensa complexidade do tema e das múltiplas variáveis que interagem em cada dimensão da realidade focalizada.

Em 15 de abril de 2005, o documento contendo os “Subsídios para a elaboração do Plano de Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária” foi apresentado ao MDS e à SEDH, em cerimônia oficial, e contou com a presença dos Conselhos Nacionais dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) e da Assistência Social (CNAS). Nesta solenidade ficou definido o prazo de dois meses para que o Poder Executivo Federal fizesse a readequação programática e orçamentária e em seguida encaminhasse o documento ao CONANDA e CNAS para a aprovação conjunta do Plano Nacional. Neste período, o Governo Federal desenvolveu um importante trabalho de análise das ações, dos programas e dos respectivos orçamentos, acrescentando nas tabelas dos quatros eixos do Plano as estratégias relevantes, possibilitando a inserção da temática em programas bem como sua articulação. Conselheiros do CONANDA e do CNAS participaram como titulares da Comissão Intersetorial, contribuindo e acompanhando todo o processo e, sobretudo, informando os respectivos Conselhos a respeito. Ao receberem o documento “Subsídios para a elaboração do Plano de Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária”, ambos os Conselhos nomearam Comissões (CNAS – a Comissão de Política e CONANDA – uma Subcomissão ad-hoc da Comissão de Políticas Públicas), para discussão e encaminhamento de contribuições. Os Presidentes de ambos os Conselhos lideraram este processo, facilitando reunião conjunta entre as Comissões dos Conselhos para a consideração do documento. Num momento de intensa parametrização de ambos – o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e o Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente (SGD) – esse esforço de deliberação conjunta constitui-se como elemento estratégico.

Ainda em 18/04/2006, foi realizada em Brasília uma Oficina Jurídica de revisão do Plano, que contou com a participação de juízes e promotores da infância e juventude, bem como advogados com importante trajetória na luta, defesa e garantia dos direitos das crianças e adolescentes brasileiros.

No período de 1º de junho a 31 de julho de 2006, a “Versão preliminar” do Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária foi colocada sob Consulta Pública. Para tanto, foi encaminhado um ofício circular CONANDA/CNAS dirigido a todos os Conselhos Estaduais e Municipais das duas áreas (aos CMDCA’s e CMAS’s encaminhamento via prefeituras) e disponibilizada na Internet, nos sítios institucionais do CONANDA e do CNAS para receber contribuições. Foram totalizadas 198 mensagens eletrônicas recebidas e trinta contribuições enviadas exclusivamente pelo correio convencional. Foi uma nova e ampliada mobilização que contou com contribuições individuais, de colegiados de Conselhos de Direitos e de Assistência Social, de órgãos e entidades de atendimento, de grupos e fóruns e de seminários realizados com a finalidade específica de debater o documento.

Uma política de promoção, defesa e garantia do direito da criança e do adolescente à convivência familiar e comunitária perpassa ambos os sistemas e é fundamental para o aprimoramento da interface entre eles. Tanto CONANDA quanto CNAS são categóricos ao afirmar que este direito só será garantido com a interação de todas as políticas sociais, com centralidade na família para o acesso a serviços de saúde, educação de qualidade, geração de emprego e renda, entre outros. Desta forma, as contribuições sobre o papel de cada setor no apoio e garantia do direito à convivência familiar e comunitária será de grande relevância.

O documento ora intitulado como “Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária” – é o produto histórico da elaboração de inúmeros atores sociais comprometidos com os direitos das crianças e adolescentes brasileiros. O CONANDA e o CNAS, ao aprovar o documento, esperam contribuir para a construção de um novo patamar conceitual que orientará a formulação das políticas para que cada vez mais crianças e adolescentes tenham seus direitos assegurados encontrem na família os elementos necessários para seu pleno desenvolvimento. Este processo acontece simultaneamente com um processo de discussão internacional liderado pelo Comitê dos Direitos da Criança da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre a necessidade de aprimorar os mecanismos de proteção integral dos direitos da criança privada dos cuidados parentais, com recomendações, em 2004 e 2005, da elaboração de nova normativa internacional a esse respeito.

Elaborar um “plano nacional” requer um outro e importante desafio: mobilizar ainda mais outros atores sociais para que se integrem a esse movimento, que deve ser coletivo e articulado na efetivação de direitos, tornando efetiva a participação social e, sobretudo, possibilitando o avanço na promoção, defesa e garantia do direito à convivência familiar e comunitária.

A promoção, a defesa e a garantia dos direitos das crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária envolvem o esforço de toda a sociedade e o compromisso com uma mudança cultural que atinge as relações familiares, as relações comunitárias e as relações do Estado com a sociedade. O respeito à diversidade cultural não é contraditório com esta mudança que atravessa os diversos grupos socioculturais, na defesa desses direitos. Pelo contrário, exige que se amplie a concepção de cidadania para incluir as crianças e adolescentes e suas famílias, com suas necessidades próprias. Desafio de dimensões estratégicas, sem dúvida, de cujo enfrentamento eficaz depende a viabilidade de qualquer projeto de nação e de país que se deseje construir agora e no futuro.


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