Trajetos de uma cidade



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1.2. CONTEXTO INSTITUCIONAL

O FDI nasceu num contexto institucional em que a União começava a se preocupar seriamente com os gastos públicos. A despeito de concentrar em suas mãos o controle sobre quase todas as receitas tributárias, inclusive aquelas oriundas de poupanças compulsórias (PIS, PASEP , FGTS etc), o governo federal decidiu ampliar seu poder sobre os gastos estudais. Em 1975, criou o Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), que tinha como principal atribuição disciplinar e coordenar as políticas tributárias entre os Estados, para evitar o surgimento de guerras fiscais entre os Estados. Além do CONFAZ, em 07 de janeiro de 1975, o presidente da república enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar número 24. Seu objetivo: normatizar a concessão de incentivos tributários. É o que expressa o seu Art. 1º, no qual se estabelece que


as isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal53.
O § 2º do art. 2º determina que
a concessão de benefícios dependerá sempre da decisão unânime dos Estados representados; a sua revogação total ou parcial dependerá da aprovação de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes54.
A celebração de convênios, para a concessão de incentivos, tem uma história mais longa. Vem do tempo em que o ICMS tinha a forma de Imposto sobre Vendas e Consignação (IVC), substituído, posteriormente, pelo ICM, com a reforma tributária de 1967. A Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional) e o Ato Complementar nº 34, de 30 de janeiro de 1967, foram criados para evitar o surgimento de conflitos, entre os estados, decorrentes da utilização do ICM como instrumento de incentivos fiscais55. Esta legislação previa a celebração de convênios regionais, com a finalidade de estabelecer uma política de incentivos fiscais entre os Estados de uma mesma região. Na verdade, seu objetivo era estabelecer uma administração conjunta dos impostos estaduais, com vistas a defender os interesses comuns de cada região do País.
Infelizmente, os convênios regionais não conseguiram evitar o surgimento de guerras fiscais. Prova disto é o fato de que os convênios, celebrados na década de sessenta, isentavam mercadorias do pagamento de ICM, se não idênticas, com elevado “efeito-substituição”56. É o que se observa nos convênios de Fortaleza e do Rio de Janeiro. Instituídos no mesmo ano, 1967, esses convênios privilegiavam praticamente as mesmas mercadorias. Embora se trate de conflitos bastantes moderados, não se pode negar que vem daí o verdadeiro embrião da guerra fiscal57.
Tudo indica que o Governo Federal tinha em conta essa possibilidade. Não foi sem razão que ele criou o CONFAZ e a Lei 24/75, com o claro objetivo de impedir que os Convênios Regionais desencadeassem uma guerra fiscal entre os Estados. E de fato conseguiu. Num contexto de forte repressão política e de um Estado extremamente centralizador, o governo federal pôde submeter as políticas de incentivos fiscais à vigilância do CONFAZ e da Lei 24/75.
Foi nesse contexto institucional, extremamente disciplinado, que nasceu o FDI. Além do mais, as condições socioeconômicas não eram nada animadoras. Com efeito, a economia nacional entrava numa fase de recessão acentuada, que dificultava qualquer política induzida de investimento. Some-se a isto, com o objetivo de reequilibrar o orçamento da União, o corte, pela metade, em 1968, do valor das transferências do Fundo de participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM), ambos criados pela reforma tributária de 196758, como meio de compensar as profundas desigualdades fiscais entre os Estados e Municípios.
O resultado de tudo isso não poderia ser outro. A centralização dos recursos tributários e a crise econômica retiram dos Estados os recursos necessários para atender as suas demandas de gastos, tornando-os dependentes de transferências da União. O segundo governo de Virgilio Távora enfrentou esse quadro adverso, criando o FDI como fonte alternativa de financiamento dos investimentos.

2. A ERA MUDANCISTA: UM NOVO COMEÇO?

2.1. O ESPÓLIO DOS CORONÉIS
Quando o governo das mudanças assumiu o poder, em 1986, o Ceará tinha a 10ª maior economia do País. Em 1990, perdeu espaço; caiu para o 13º lugar no ranking nacional. Melhorou de posição, em 1994, quando seu Produto Interno Bruto (PIB) era 12º maior do Brasil. Somente em 1999, recuperou a posição que mantinha no ano de 1986: volta a ser a 10ª maior economia nacional. Em termos de participação na formação do PIB, em 1985, o Ceará contribuía com 1,72% da riqueza do País. Em 1990, caiu para 1,62%; cinco anos depois, 1995, subia para 1,93%. Em 2000, voltou para um patamar próximo em que se encontrava em 1985: 1,89% 59.
Com relação ao desempenho da economia, o Ceará do chamado “Governo das Mudanças” não apresentou nada de novo. Prova maior disto foi dada pela composição setorial do PIB estadual. Com efeito, em 1986, a indústria respondia por 37,4% do PIB, contra 14,6% da agricultura e 48,0% do setor serviços. A participação da indústria permaneceu praticamente inalterada até hoje. Com efeito, no ano 2000, ela representava 38,1% do PIB, caindo para 37,0% no ano seguinte: em 2001. Em 2002, caiu ainda mais: para 36,8%. Em 2003, recuperou a posição que ocupava em 1986: 37,3%60.
No que concerne à taxa média real de crescimento do PIB, o “Governo das Mudanças” não tem muito o que comemorar, em comparação com os governos anteriores. Entre 1980-1985, a economia cresceu a uma taxa média da ordem de 4,52%. No período 1985-1990, cresceu menos: 3,55%. Entre 1990-1995, o crescimento da economia foi de 3,87%. O melhor desempenho observado ocorreu entre 1995-2000, quando a taxa média de crescimento alcançou o patamar de 5,28%. Se se levar em consideração a década de 90, como um todo, 1990-2000, o crescimento foi menor: da ordem de 4,57%61.
Diante dessa realidade, revelada pela contabilidade social, não há como negar: a industrialização do Ceará aconteceu bem antes de o “Governo das Mudanças” chegar ao poder em 1986. A participação da indústria na formação do PIB mostra que o Ceará já era uma economia moderna. É essa relação que os economistas e sociólogos usam para medir o grau de desenvolvimento do capitalismo: a dominação do capital sobre o conjunto da economia. No caso do Ceará, essa relação não era diferente daquela observada em qualquer economia desenvolvida. Tanto aqui, como em qualquer outra economia moderna, a industrialização, entendida como uma forma do desenvolvimento das forças produtivas adequada às relações de produção capitalista, era uma realidade.
Contra essa leitura, pode-se argumentar que o Ceará de antes era dominado por relações não-capitalistas de produção, principalmente na agricultura. Um imenso mercado informal dominava o cenário da economia. É verdade! Mas isso não é diferente de hoje. Tanto antes como depois, esse mercado continua, e até cresceu com o passar do tempo. E não poderia ser diferente, pois é assim mesmo que acontece em qualquer economia de industrialização tardia62. A expansão do capitalismo no Brasil não eliminou as relações não-capitalistas, mas fez delas, como até hoje o faz, um meio para ampliar o exército industrial de reserva; um meio para aumentar a taxa de exploração do trabalho pelo capital63.
Mas, mais importante do que a discussão sobre a dialética entre relações não-capitalistas e capitalistas de produção, para compreender a modernização da sociedade, é a relação entre o desenvolvimento da economia e o do Estado. Tanto para Marx como para Weber, a racionalização da economia progride pari passu com a do Estado. Ambas se complementam em suas funções, de tal sorte que não podem caminhar isoladamente. Essa complementaridade estava plenamente desenvolvida, quando o “Governo das Mudanças” assumiu o poder político no Ceará. Com efeito, todas as determinações exigidas pelo Estado moderno estavam presentes. Para citar apenas as mais importantes: desde meados da década de sessenta, o Estado contava (1) com um ordenamento jurídico de proteção ao comércio de mercadorias de acordo com o direito civil (polícia e administração da justiça); (2) com mecanismos de políticas compensatórias com vistas a proteger a economia das crises recorrentes; (3) com um sistema de educação universal, mediante a criação de universidades e escolas públicas, bem como criou uma rede de transportes e de comunicação universais; (4) com um sistema de tributação e arrecadação de impostos, com vistas a desenvolver políticas de apoio e fomento a iniciativa privada e ao mundo do trabalho; (5) e com um corpo de funcionários especialistas em administração, economia, finanças etc, ou seja, uma burocracia para administrar a coisa pública.

Essa modernização das funções do Estado foi bem mais longe. Era preciso não só modernizar a máquina estatal, mas imprimir-lhe uma feição desenvolvimentista. Com efeito, numa região pobre, com baixíssimos níveis de qualificação da força de trabalho, um setor financeiro pouco desenvolvido, além da quase total ausência de um setor produtor de bens de capital (máquinas, equipamentos, instalações etc), a acumulação de capital dependia fundamentalmente dos recursos públicos. A exemplo do que ocorreu na história do capitalismo mundial, os fundos públicos tornaram se, a partir de então, uma das mais robustas alavancas do processo de acumulação de capital. Por intermédio do BNB, do BEC e do BANDECE, a dívida pública fez nascer um mercado de capital dinheiro, formado com recursos provenientes de uma política fiscal e de crédito subsidiado, para potencializar a expansão do capital privado.


2.2. O NOVO CONTEXTO INSTITUCIONAL
Essa foi a herança que os chamados coronéis deixaram para o “Governo das Mudanças”. Uma economia moderna, cuja relação entre o valor da produção industrial e o do produto interno fazia dela uma economia eminentemente urbano-industrial. Um Estado moderno, com um sistema administrativo e legal conectado com o desenvolvimento da economia. Essa relação entre as esferas econômica e estatal foi fundamental para o desenvolvimento e modernização da economia cearense. Com efeito, um sistema que faz do cálculo econômico variável estratégica, não pode se desenvolver num ambiente em que o funcionamento do Estado depende da vontade e do capricho dos seus governantes. Uma sociedade regida pela produção de mercadorias, para falar com Weber, exige do Estado uma gerência e lógica capitalista.
Foi nesse contexto que o “Governo das Mudanças” assumiu o poder em março de 1987. Herdeiro de uma economia urbanizada e industrializada, os “mudancistas” puderam contar com um ambiente institucional extremamente favorável. A Constituição de 1988 promoveu uma profunda descentralização dos encargos e receitas, permitindo aos Estados determinar suas próprias alíquotas de ICMS, até então fixadas pela União, com a anuência do Senado Federal, como assim prescrevia a Constituição de 1967. As transferências dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios (FPE/FPM) foram substancialmente elevadas, o que permitiu aos entes federativos contar com mais recursos para enfrentar as demandas regionais. Mais importante: a Carta Magna proíbe expressamente a ingerência da União na política tributária dos governos estaduais, dando-lhes maior poder para determinar suas políticas de incentivos fiscais.
Com maior autonomia financeira dos Estados, conjugada com a descentralização política, os instrumentos legais de regulação da política de concessão de incentivos estaduais, de natureza interveniente, tais como o CONFAZ e a Lei Complementar 24/75, perderam muito de sua eficácia disciplinadora. A própria Constituição contribui para esse afrouxamento disciplinar. O art. 155, § 2º, inciso XII, alínea “g” reza que os Estados só podem conceder incentivos fiscais mediante prévia deliberação entre os Estados-Membros. Com esse novo ordenamento, a Constituição de 1988 acaba com os convênios estaduais, como exigiam a Carta de 1967 e a Lei Complementar 24/7564. A despeito disto, essa Lei, na ausência de legislação complementar regulatória do disposto na aliena “g” do referido artigo, continua em vigor. Entretanto, pouca ou nenhuma eficácia tem tido no combate à guerra fiscal.
O “Governo das Mudanças”, favorecido por esse contexto institucional, declarou guerra fiscal aos seus concorrentes federativos, que, também, lançaram mão do ICMS para promover suas políticas de desenvolvimento industrial. São emblemáticos dessa guerra os acordos automotivos celebrados pelos Estados do Rio Grande Sul (1996), Minas Gerais (1996) e Paraná (1994). Desde então, os governos estaduais se transformaram em verdadeiros leiloeiros fiscais, à cata de empresas para seus estados.

O resultado de tudo isso e de todos conhecido: endividamento dos estados e municípios, cuja principal conseqüência tem sido o comprometimento das políticas sociais com educação, saúde e saneamento. Mas, será que toda política de incentivos fiscais implica renuncia fiscal? Os fatores de atração locacionais, como as chamadas vocações regionais, não são suficientes para atrair as empresas de fora? Quais são as modalidades de incentivos fiscais socialmente mais eficientes?


Essas questões não são para ser respondidas literalmente, uma após outra. Sua função é a de orientar a análise que se segue, que tem como objetivo principal investigar a política de incentivos fiscais do Governo das Mudanças, via FDI. Em seguida, a análise terá como foco o Programa de Incentivos Fiscais para o Desenvolvimento do Município de Fortaleza (PROIND), lançado em julho de 2006, ora submetido à apreciação da sociedade civil. Aqui, a intenção é estabelecer uma comparação entre esses dois instrumentos de política fiscal, chamando a atenção para o que eles têm de semelhanças e diferenças.
3. DIFERENÇAS E IDENTIDADES ENTRE O FDI E O PROIND

3.1. OS IMPACTOS FISCAIS DO FDI
Antes de analisar os impactos fiscais do FDI sobre as finanças públicas, cabe definir o que se entende por políticas de incentivos fiscais. Tomando como referencial a teoria keynesiana do multiplicador dos gastos governamentais, os incentivos fiscais são gastos efetuados pelo Estado, sem que este disponha de recursos orçamentários para financiá-los. É um gasto que excede a receita tributária corrente; um gasto descolado da base fiscal existente. Mas, de onde vêm os recursos para financiar esses gastos excedentes? No modelo keynesiano, eles são criados via emissão de títulos, via endividamento. A idéia é gastar mais do que se arrecada, na expectativa de que esses gastos induzam o crescimento econômico, gerando mais renda e, assim, mais receitas para o Estado. Com a expansão da economia, cresce a base tributária, gerando, assim, recursos para cobrir as despesas com a emissão títulos.
É essa a lógica subjacente às políticas de incentivos fiscais. Ao invés de lançar títulos, para criar crédito adicional, os governos abrem mão de suas receitas futuras para induzir as empresas a investir em seus Estados. Para isso, fazem uso de vários expedientes ou modalidades de renuncia fiscal: (1) isenção do ICMS, para empresas que produzam bens não são produzidos no Estado; (2) redução de alíquotas (3) prorrogação do prazo de recolhimento e (4) deferimento do imposto devido, que consiste em não recolher o imposto devido na data do pagamento ao Tesouro Estadual. A data do recolhimento é, assim, prorrogada por um período de tempo, cuja extensão depende da política de incentivo adotada pelo Estado. Após esse período, a empresa beneficiada passa a pagar o montante devido, isto é, não recolhido, em parcelas mensais com juros abaixo do que é cobrado no mercado, com ou sem correção monetária.

Como se pode observar, o deferimento do imposto é, na verdade, um empréstimo subsidiado: o imposto devido é devolvido ao contribuinte, para que este o pague, quando encerrar o prazo do incentivo. Trata-se, na verdade, de um empréstimo que não exige do Estado nenhum desembolso financeiro. Os empréstimos são financiados com recursos oriundos da renúncia fiscal sobre uma receita futura, que passa a existir quando a empresa, beneficiada com incentivos, começar a produzir. Neste sentido, a renuncia fiscal não acarreta perdas orçamentárias para o Tesouro, pelo menos de imediato. O Estado continua com a mesma receita que tinha, caso o investimento não tivesse sido realizado.


Acontece que além da renúncia fiscal, o Estado, por conta da guerra fiscal, vê-se premido a ofertar uma série de outros incentivos de natureza não tributária, como, por exemplo, doação ou venda subsidiada de terrenos, obras de infra-estrutura, participação no capital e crédito para capital fixo e de giro. Todos esses tipos de incentivos têm impactos imediatos nas contas públicas, pois são financiados com recursos tirados do orçamento, da receita corrente. Esses gastos poderão ser compensados, se o novo investimento induzir o deslocamento de outras empresas para o Estado. Mas isso, somente se os incentivos ofertados não se estenderem a esses novos empreendimentos. Caso contrário, a conseqüência imediata se fará sentir sobre o orçamento.
Mas isso ainda não é tudo. É preciso considerar os impactos que a política de incentivos fiscais trazem para os municípios receptores dos novos investimentos. A maioria deles é obrigada a incorrer em determinados custos, como a renúncia de algumas receitas e impostos municipais, como Imposto Territorial Urbano (IPTU), tarifas de água e esgoto, ente outros. Isso para não falar nos chamados “custos fiscais indiretos”, decorrentes do aumento da demanda por serviços públicos, como transporte, água, saneamento etc.
Não é fácil calcular os impactos desses custos indiretos das políticas de incentivos fiscais. No caso das obras de infra-estrutura, é quase impossível mensurar o impacto que elas teriam sobre o estado e os municípios. Algumas obras são apropriadas integralmente pela empresa, como, por exemplo, a duplicação de uma rodovia que dá acesso imediato à unidade empresarial. Mesmo assim, esse investimento pode trazer benefícios para a população e a economia local. Como diria Adam Smith, embora o investimento seja dirigido para a empresa, ele acaba beneficiando a sociedade como um todo, ainda que ele não seja orientado pela mão invisível do mercado.
Se não é possível contabilizar os custos decorrentes dos incentivos de natureza financeira, isto é, não tributária, nada impede de mensurar o valor da renúncia fiscal. No caso do FDI, o ICMS deferido, ao longo do “Governo das Mudanças”, provocou um rombo, nas contas do Fundo, da ordem de mais de quatro bilhões. Vale dizer, as empresas beneficiadas com os incentivos fiscais, que deveriam devolver o imposto devido aos cofres do Tesouro Estadual, não o fizeram. Muitas faliram, outras foram embora ou simplesmente se recusam a devolver o valor dos empréstimos subsidiados, concedidos via diferimento do imposta devido. Para se ter uma idéia mais clara do rombo fiscal, o leitor poderá recorrer aos dados do quadro abaixo:


  1. Renúncia Fiscal – Fundo de Desenvolvimento Industrial/CE

ANO

RENÚNCIA FISCAL EMPENHADA (R$)

TAXA DE CRESCIMENTO (%)

1991

43.711.154,95

 

1992

27.253.548,91

-37,65%

1993

38.239.020,24

40,31%

1994

92.324.201,43

141,44%

1995

132.867.872,01

43,91%

1996

231.070.853,61

73,91%

1997

264.576.042,79

14,50%

1998

332.994.509,27

25,86%

1999

436.066.174,98

30,95%

2000

483.252.879,62

10,82%

2001

302.747.304,33

-37,35%

2002

481.559.651,02

59,06%

2003

369.139.731,07

-23,34%

2004

491.065.182,65

33,03%

2005

514.095.867,33

4,69%

TOTAL

4.240.963.994,21




FONTE: Tribunal de Contas do Estado do Ceará/TCE

4,2 bilhões de déficit é a herança que o “Governo das Mudanças” deixou para as gerações futuras. Uma herança e tanto, considerando que esse governo assumiu o poder com a promessa de libertar o Estado das peias do atraso econômico-social e do conservadorismo político-clientelista. Embalados pelos ideais das utopias libertárias, tirados dos manuais de sociologia, os mudancistas acreditavam que poderiam fazer uso do saber adquirido nas universidades para libertar a sociedade cearense do mando do poder coronelístico que, segundo assim entendiam, fazia da coisa pública uma rede privada para a prática da vassalagem política e da troca de favores. Imaginavam que sua tarefa era emancipar a sociedade das relações de apadrinhamento e de fidelidade, consideradas como responsáveis por uma "mercantilização feudalesca" dos aparelhos de Estado, no sentido de que é dando que se recebem favores e proteção do Estado; mercantilização que impedia, sempre de acordo com eles, o uso racional da máquina estatal para implementar uma política de desenvolvimento econômico e social.


Que pena! Este Ceará feudalesco, habitado por monstros de cata-ventos, só existia na cabeça dos jovens empresários cearenses do Centro Industrial do Ceará (CIC). Este ceará há muito já tinha sido enterrado pelo tempo. Os coronéis foram os seus algozes. Foram eles que cumpriram o papel, que a burguesia mudancista queria tomar para si. A bem da verdade, a burguesia viveu quase sempre à sombra dos grandes vultos da história cearense. Não foi diferente com os empresários mudancistas. Movidos por seus interesses de classe, desapearam dos ombros de um gigante chamado Virgilio Távora, para caminhar sobre suas pernas de anões mutilados. Não poderiam, portanto, enxergar que o Ceará, que queriam ver realizado, já era realidade efetiva. Com efeito, a indústria, como visto há pouco, respondia, no início da década de 80, por 37,4% do PIB. A participação da economia estadual na formação do produto nacional era da ordem de 1,72%. Era a 10ª economia do País. O Estado estava conectado com as demandas de produção e de reprodução da economia, como assim exige o sistema capitalista de produção de mercadorias.
Se tivessem lido Marx, teriam aprendido que a história sempre se vinga daqueles que tentam repeti-la. Para quem se aventura a desobedecê-la, o castigo é o fracasso, temperado com gosto de tragédia. A quebra do FDI, com um rombo de R$ 4,2 bilhões de reais em sua contabilidade, é a testemunha dessa vingança. Mas a desgraça nunca anda sozinha. Pior do que o rombo causado nas contas do FDI, foi a sua utilização geográfico-seletiva. Sob o pretexto, em si digno de elogio, de interiorizar o desenvolvimento, a política de incentivos fiscais do “Governo das Mudanças” privilegia o interior em detrimento de Fortaleza. Com efeito, o sistema FDI estabeleceu que as empresas, localizadas na Região Metropolitana de Fortaleza, gozavam de um incentivo fiscal de 60% do ICMS, contra 75% concedidos às empresas fora dessa Região. O resultado não poderia ter sido outro: entre 1995-2001, Fortaleza ficou com apenas 15% dos investimentos financiados com recursos do Fundo65. Fortaleza, que tem 40% do PIB estadual e mais de 40% da força de trabalho, passou a ser uma cidade exportadora de empregos. Não é sem razão que uma parcela expressiva da população ocupada de Sobral, para citar apenas este exemplo, é oriunda da Capital. Não é por menos que, atualmente, a “Terra do Sol” tem mais de 164 mil desempregados66. E com uma agravante: quem cai no desemprego demora muito tempo para voltar ao mercado de trabalho. Segundo dados do Instituto do Desenvolvimento do Trabalho (IDT), o tempo médio de procura por trabalho, tomando como referência o mês de março de 2006, era da ordem de 10,31 meses. É um tempo muito longo, para quem vive da venda da força de trabalho.
É muita gente desempregada. E, o que é pior, o desemprego não pára de crescer. Sua série histórica é desalentadora. Em 1984, 14,74% da força de trabalho estavam procurando trabalho. No ano seguinte, em 1985, essa situação não se alterou; 14,72% continuavam à procura de trabalho. Nos anos 90, somente em 1993, o desemprego caiu abaixo de dois dígitos: 9,13%. Daí em diante, o desemprego voltou a crescer, até atingir a taxa de 13,56%, em 1999. Nos anos que abrem o século 21, o desemprego continuou a afligir parcela significativa da força de trabalho. Em 2000, Fortaleza tinha 12,95% de desempregados; em 2001, o desemprego jogava na rua 16,12% dos trabalhadores; cresceu para 15,30%, em 2002; 16,91%, em 2003 e 17,03%, em 2004. No ano passado, em 2005, 15,68% dos trabalhadores estavam desempregados. Uma queda significativa, se comparada com o ano anterior, 2004. Mas, não há muito a comemorar. Em 2006, o desemprego volta a crescer, atingindo, em março deste ano, 16,21% da força de trabalho67.



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