Tribunal de contas da união tc 002. 390/2014-0



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 002.390/2014-0


GRUPO II – CLASSE V – Primeira Câmara

TC 002.390/2014-0

Natureza: Aposentadoria

Entidade: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

Interessado: Antonio Vieira Farinha (065.050.900-53)

Advogado constituído nos autos: não há

SUMÁRIO: APOSENTADORIA. ARREDONDAMENTO DO TEMPO DE SERVIÇO. EXIGUIDADE DO TEMPO FALTANTE. EXCEPCIONALIDADE. LEGALIDADE.

Relatório

Adoto como relatório, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução da Sefip (peça 5):

“1. Em exame os atos de concessão inicial e de alteração da aposentadoria de Antônio Vieira Farinha (CPF 065.050.900-53), servidor do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. Os atos em comento foram encaminhados a este Tribunal para apreciação, na sistemática definida na IN nº 55/2007.

2. O servidor Antônio Vieira Farinha, então ocupante do cargo de Procurador Federal, se aposentou voluntariamente em 24/02/1994, com proventos proporcionais à razão de 12/35 avos, com supedâneo na regra contida no art. 40, III, ‘d’, da Constituição Federal de 1988. Cumpre mencionar quanto à proporcionalidade dos proventos, que, embora o ato disponibilizado no Sisac consigne proventos na proporção de 1/3, o Siape registra o pagamento dos proventos de aposentadoria do servidor à razão de 12/35 avos (peça 1).

3. Importa ainda ressaltar que, consoante o disposto no art. 1º da Lei 11.358/2006, a carreira de Procurador Federal passou a ser remunerada sob a forma de subsídio, fixado em parcela única, restando despicienda, por conseguinte, qualquer consideração acerca da discriminação das vantagens percebidas até o advento do sobredito diploma legal.

4. Outrossim, da análise do parecer do Controle Interno, da fundamentação legal, das fichas financeiras extraídas do Siape (peça 1) e dos demais requisitos dos atos, não detectamos falhas que pudessem impedir o registro por esta Corte de Contas.

5. Desse modo, manifestamo-nos no sentido de que os atos de concessão inicial e de alteração incluídos neste processo recebam a chancela de legalidade.

6. Pelas razões expostas, e de conformidade com o preceituado nos artigos 71, III, da Constituição Federal de 1988; 1º, V, e 39, II, da Lei nº 8.443/1992; e 1º, VIII, e 259, II, do Regimento Interno/TCU, propõe-se considerar legais, para fins de registro, os atos constantes deste processo.”



  1. O MP/TCU, representado pelo procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, manifestou-se nos seguintes termos (peça 7):

“Trata-se de análise de atos (inicial e de alteração) do Sr. ANTONIO VIEIRA FARINHA (CPF: 065.050.900-53), servidor do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). A Unidade Técnica propõe considerar legais os atos em epígrafe, ordenando seu registro.

Entretanto, com as devidas vênias, apresentamos ressalvas no que se refere a proporcionalidade dos proventos da concessão em análise. Isto por que o servidor está recebendo seus proventos na razão de 12/35 avos, conforme relatado pela Unidade Técnica e demonstrado na ficha SIAPE anexada à peça 1.

Ocorre que nos atos emitidos em favor do interessado, aparece a informação constante de que o servidor contaria com apenas 11 anos, 11 meses e 2 dias de tempo de serviço. Não é demais lembrar que é inaplicável o arredondamento do tempo de serviço previsto no art. 101 da Lei 8.112/90, para as concessões de aposentadoria posteriores a 8/4/1992, data da publicação da liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal, que suspendeu a eficácia do citado dispositivo legal.

Nesse sentido, em razão da inconsistência encontrada ao se realizar o cotejo entre os dados dos sistemas SIAPE e SISAC, entendemos ser mais prudente realizar diligência junto ao INCRA, solicitando:



  1. Cópia do Mapa de Apuração de Tempo de serviço do servidor, incluindo as averbações de período anteriores, se for o caso;

  2. Esclarecimento sobre o fato de a proporção dos proventos do interessado está divergindo do coeficiente relativo aos anos de tempo de serviço averbados para sua aposentadoria.

Contudo, caso Vossa Excelência não acolha a preliminar suscitada, e em atenção ao disposto no artigo 62, § 2º do Regimento Interno desta Casa, manifestamos-nos pela ilegalidade e recusa dos atos de concessão de aposentadoria em epígrafe.”

É o relatório.



Proposta de Deliberação

Trata-se do exame dos atos de concessão, inicial e alteração, de aposentadoria de servidor do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), sr. Antônio Vieira Farinha.



  1. O sr. Antônio Vieira Farinha aposentou-se em 24/2/1994, com proventos proporcionais, contando 11 anos, 11 meses e 22 dias de tempo de serviço público, no cargo de procurador federal, com fundamento no art. 40, III, “d”, da Constituição Federal de 1988.

  2. O controle interno do Incra consignou parecer contrário à concessão inicial, uma vez que compunham os proventos a vantagem opção de função concomitantemente com a parcela de quintos. A ilegalidade foi corrigida no ato de alteração, com vigência a partir de 24/3/2008.

  3. Sobre o exame do ato de alteração, a unidade técnica registra em sua instrução que “consoante o disposto no art. 1º da Lei 11.358/2006, a carreira de Procurador Federal passou a ser remunerada sob a forma de subsídio, fixado em parcela única, restando despicienda, por conseguinte, qualquer consideração acerca da discriminação das vantagens percebidas até o advento do sobredito diploma legal”.

  4. Em relação à proporcionalidade, a Sefip concluiu que “embora o ato disponibilizado no Sisac consigne proventos na proporção de 1/3, o Siape registra o pagamento dos proventos de aposentadoria do servidor à razão de 12/35 avos” (peça 1).

  5. A Sefip propõe que o Tribunal considere os atos em exame legais, concedendo-lhes o registro.

  6. O Ministério Público junto a este Tribunal entende que, para que os proventos não poderiam ser pagos na proporção de 12/35 avos, uma vez “que é inaplicável o arredondamento do tempo de serviço previsto no art. 101 da Lei 8.112/90, para as concessões de aposentadoria posteriores a 8/4/1992, data da publicação da liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal, que suspendeu a eficácia do citado dispositivo legal” (peça 7).

  7. Propõe o MP/TCU a realização de diligência para obtenção de esclarecimentos sobre o tempo de serviço considerado no cálculo da proporcionalidade ou, alternativamente, que a concessão seja considerada ilegal.

II

  1. Registre-se que o ato inicial foi encaminhado a este Tribunal em 11/11/2010, mais de 16 anos depois de ter sido emitido.

  2. De acordo com as informações constantes dos autos, o sr. Antônio Vieira Farinha aposentou-se em 24/2/1994, contando 11 anos, 11 meses e 22 dias de tempo de serviço público. Atualmente percebe proventos proporcionais a 12/35 avos, conforme consignado no Siape.

  3. Assiste razão ao MP/TCU quanto à ilegalidade do arredondamento do tempo de serviço previsto no parágrafo único do art. 101 da Lei 8.112/1990 em aposentadorias concedidas após 8/4/1992, data da publicação da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) na Adin 609-6-DF, que deferiu medida cautelar para suspender a eficácia do mencionado dispositivo legal.

  4. Assim, faltariam 8 dias para que o servidor pudesse fazer jus à proporção de 12/35 avos, em vez de 11/35 avos.

  5. O sr. Antônio tem atualmente 85 anos de idade.

  6. Em circunstâncias em que sobressai a exiguidade do tempo faltante (no presente caso, 8 dias) e o longo período decorrido desde a emissão do ato concessório (no presente caso, mais 20 anos), este Tribunal tem decidido por conceder o registro.

  7. Nesse sentido, destaco o acórdão 5258/2009 – TCU – 2ª Câmara, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman, do qual transcrevo o seguinte trecho do voto condutor, que teve por fundamentos manifestação do MP/TCU pela legalidade da concessão:

“7. Com relação ao tempo faltante (1 mês e 17 dias), para a concessão da aposentadoria na proporção de 26/30 avos, com supedâneo nas normas sobreditas, tenho por oportuna a transcrição de parte do Parecer da lavra do ilustre Procurador Júlio Marcelo de Oliveira constante do Acórdão 687/2006 - TCU - 1ª Câmara, nos termos a seguir:

‘(...)


não obstante a remansosa jurisprudência desta Corte no sentido de ser vedada a utilização do instituto do arredondamento de tempo de serviço em aposentadoria especial de professor, ainda que o ato tenha sido expedido na vigência do artigo 101 da Lei 8.112/1990, há precedentes considerando, excepcionalmente, a legalidade da concessão, em razão da exigüidade do período remanescente para se completar o tempo exigido para a aposentação (...).

No respeitante à servidora vertente, restam três meses e quinze dias para se alcançar 25 anos de efetivo exercício em atividades de magistério, interregno este que, no entender deste Parquet, permite ser relevado, ante as peculiaridades do caso concreto. Com efeito, o exercício do cargo de professor universitário pressupõe a capacidade de ministrar aos alunos conhecimentos atualizados e relativamente avançados, tarefa que seria de difícil execução para alguém que se encontra afastada há cerca de treze anos dessa atividade, a qual presume-se alheia aos conteúdos hodiernamente constantes dos currículos das universidades.

Assim, o retorno da servidora às salas de aula requereria, necessariamente, treinamento específico, cujo custo/benefício mostra-se desfavorável diante do prazo remanescente de três meses e quinze dias, inferior, inclusive, ao semestre letivo, o que demandaria, por parte da instituição de ensino, a disponibilização de outro profissional para concluir as atividades porventura iniciadas pela recorrente.

Nesse sentir, em homenagem aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da eficiência, da economicidade e da segurança jurídica, entre outros, tem-se que, no caso em tela, mais profícuo para o atendimento ao interesse público é a permanência da servidora na inatividade.

(...)’.

8. A propósito, trago à colação algumas considerações do nobre Ministro Guilherme Palmeira, constantes do voto condutor do Acórdão n.º 1.718/2003 - 2ª Câmara, aplicadas, também, no caso em relevo:



‘(...)

Não se pode perder de perspectiva que a lei não deve ser aplicada cegamente, cabendo ao intérprete aperfeiçoá-la ao senso comum. Decisões desarrazoadas, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações concretas violam o sentido de justiça e de eqüidade, inerentes à própria realização plena do Direito.

Hermes Lima, em obra intitulada 'Introdução à Ciência do Direito', assinala que 'a idéia de justiça é uma idéia-força de natureza ético-psicológica que, atravessando a esfera do Direito, o põe em contato com as reivindicações, os protestos, o desejo do melhor que agitam e inquietam a alma humana'. Acrescenta, ainda, o jurista referenciado que 'o campo do Direito é demasiado pequeno para conter toda a idéia de justiça. A imediata e imperativa necessidade a que corresponde o Direito é a da certeza e a da segurança'.

Dessa forma, enquanto o Direito se atém ao que está previamente estabelecido, a idéia da justiça, a um só tempo crítica e reivindicadora, preocupa-se com algo mais além, com o que deveria estar estabelecido, ou em como a coisa deveria ser, sob o ângulo do justo. Em outras palavras, ainda que Direito e justiça devam caminhar lado a lado, pode ocorrer que o juridicamente estabelecido não seja, necessariamente, o justo.

No que concerne à aplicação da eqüidade, não é despiciendo lembrar que, no mundo jurídico, o termo é empregado sob dois enfoques. A eqüidade pode ser simplesmente sinônimo de justiça, mas pode também ser usada no sentido da boa aplicação da lei, quer em face de omissão no texto legal, quer para suprir a sua imperfeição, quer, ainda, para, de modo criterioso, abrandar-lhe o rigor. Nesse sentido, adquire a eqüidade a conotação de justiça do caso particular, ou, ainda, a justiça em termos concretos, individualizada, e com nítido caráter de benignidade, de forma predominante.

Nesse diapasão, representa, a meu ver, violação ao sentido de justiça e de eqüidade decisão desta Corte, mais de onze anos depois da publicação do ato de aposentadoria em tela, no sentido de impugná-lo ante o não-exercício, pelo interessado, de atividade de magistério durante irrisórios 14 dias.

(...)’.

9. No caso em tela, a aposentadoria da Srª Ho Woui Ling Wang foi publicada em 25/2/99, passados mais de dez anos de sua emissão até a data de sua deliberação. Além do que, o tempo faltante é de 1 mês e 17 dias, de modo que a situação em exame se assemelha às já mencionadas na jurisprudência supra acostada, razão pela qual sigo no mesmo norte do entendimento adotado pela Corte de Contas, considerando e mantendo, excepcionalmente, a legalidade da concessão da aposentadoria da Srª Ho Woui Ling Wang, em razão da exiguidade do período remanescente para se completar o tempo exigido para a aposentação na proporção de 26/30 avos, nos termos dos Acórdãos 1718/2003 e 2348/2005, ambos da 2ª Câmara, e Acórdãos 363/2005, 687/2006, 3137/2006, 2424/2008 e 4225/2009, todos da 1ª Câmara.”



  1. A mesma decisão foi adotada no acórdão 722/2008 – TCU – 2ª Câmara, da relatoria do Ministro Aroldo Cedraz:

“6. Não obstante tal posicionamento, creio que o Tribunal poderá, excepcionalmente, considerar legal o ato inicial de aposentadoria em exame.

7. Em primeiro lugar, em virtude da existência de precedentes em que, mesmo diante de períodos entre 08/04/1992 e as datas das concessões até ligeiramente maiores do que o constatado neste processo, esta Corte optou pela legalidade dos atos em virtude da exigüidade do período remanescente para completar o tempo exigido para a aposentadoria (acórdão 687/2006 - 1ª Câmara, acórdão 1288/2003 - 2ª Câmara, acórdão 1718/2003 - 2ª Câmara e decisão 331/2001 - 1ª Câmara).

8. Em segundo lugar, em homenagem aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da eficiência, da economicidade e da segurança jurídica, que tornam mais compatível com um interesse público que um servidor aposentado há quase 16 anos permaneça na inatividade, ao invés de exigir seu retorno ao trabalho por meros 20 dias.”


  1. Com respeito à aplicação do princípio da segurança jurídica em atos editados há 20 anos, assim manifestei-me no voto que acompanha o acórdão 1381/2014-TCU-Plenário, como segue:

“Este é mais um caso em que se apreciam, após lapso de tempo muito além do que se poderia considerar razoável, atos de aposentadoria em que foi computado tempo de serviço rural, certificado pelo INSS, sem que, contudo, tivesse sido comprovado o recolhimento das contribuições pertinentes ao tempo rural.

Neste processo, o lapso temporal observado é extraordinariamente longo: 20 anos.

Em vários processos semelhantes, o Tribunal, considerando o longo tempo decorrido entre a emissão do ato e o respectivo julgamento, bem como outros elementos normativos e fáticos do caso concreto, decidiu por considerar legais as aposentadorias, em caráter excepcional.

A decisão que tenho por justa no presente caso é a mesma.

Em 2009 relatei processo semelhante, objeto do Acórdão 6042/2009 - TCU - Primeira Câmara, em que o Colegiado decidiu pelo registro do ato, assim ementado:

‘SUMÁRIO: APOSENTADORIA. CÔMPUTO DO TEMPO DE ATIVIDADE RURAL. NÃO RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES. CASO SINGULAR. CONCESSÃO DO REGISTRO.

O conjunto dos aspectos jurídicos e fáticos peculiares do caso singular, entre eles o excessivo lapso temporal decorrido entre a vigência do ato e sua apreciação para fins de registro, dá ensejo à ponderação de princípios, em favor da segurança jurídica, como medida de aplicação do melhor direito e realização da justiça material.’

Naquele caso, constatava-se lapso temporal de 17 anos entre a emissão e o julgamento, a impor a consideração do princípio da segurança, sobre o qual discorri longamente em minha proposta de deliberação, citando os pensamentos do grande constitucionalista português J. J. Canotilho, do eminente Ministro Gilmar Mendes e do jurista Almiro do Couto e Silva, que escreveu um dos mais influentes artigos sobre o tema. Daquela proposta foram extraídos os comentários que seguem.

A respeito da dimensão subjetiva do princípio da segurança jurídica, Canotilho realça com a força de sua autoridade dogmática que os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança são elementos constitutivos do Estado de Direito: ‘o homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida e que, por isso, desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança como elementos constitutivos do Estado de Direito.’

Almiro do Couto e Silva ensina que aos princípios da legalidade e da proteção da confiança e da boa-fé dos administrados ‘ligam-se, respectivamente, a presunção ou aparência de legalidade que têm os atos administrativos e a necessidade de que sejam os particulares defendidos, em determinadas circunstâncias, contra a fria e mecânica aplicação da lei, com o consequente anulamento de providências do Poder Público que geraram benefícios e vantagens, há muito incorporadas ao patrimônio dos administrados’.

Desse modo, afirma o jurista, ‘os limites de modificação do ato administrativo encontram-se não só nos direitos subjetivos que eventualmente dele derivem, como também no interesse público em se proteger a boa-fé e a confiança dos administrados, princípios traduzidos na crença de que o Poder Público prima por emanar atos regulares’.

Importante realçar essa afirmação: a modificação do ato administrativo encontra limite no interesse público em proteger a boa-fé e a confiança dos administrados.

No livro Jurisdição Constitucional, do Ministro Gilmar Mendes, cujos votos lideraram e ajudaram a consolidar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a impossibilidade de anulação de atos administrativos muitos anos depois de terem sido editados, dada a necessária consideração da segurança jurídica e da proteção da confiança, encontra-se perfeita lição aplicável a casos como os que aqui se discute. Diz o ministro: ‘No âmbito do Direito Administrativo, tem-se acentuado que, não raras vezes, fica a Administração impedida de rever o ato ilegítimo por força do princípio da segurança jurídica’.

Em seguida a essa passagem, reporta-se ao magistério de Hans-Uwe-Erichsen sobre o mesmo valor e a mesma hierarquia dos princípios da legalidade e da segurança jurídica: ‘O princípio da legalidade da Administração é apenas um dentre vários elementos do princípio do Estado de Direito. Esse princípio contém, igualmente, o postulado da segurança jurídica do qual se extrai a ideia de proteção à confiança. Legalidade e segurança jurídica enquanto derivações do princípio do Estado de Direito têm o mesmo valor e a mesma hierarquia. Disso resulta que uma solução para o caso concreto depende de um juízo de ponderação que leve em conta todas as circunstâncias que caracterizam a situação singular’.

Esta Corte trilhou nos anos recentes o mesmo caminho que prescreve a doutrina e que vem decidindo o Supremo Tribunal Federal. Refiro-me em especial ao Acórdão 2417/2009 - TCU - Plenário, cujo voto condutor é do eminente Ministro Augusto Nardes:

‘Em caráter excepcional, constatada a ilegalidade após 17 anos entre a data da publicação do ato de concessão de aposentadoria e a sua apreciação por parte deste Tribunal, para fins de registro, é possível a aplicação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança em favor do interessado, para evitar reversão à ativa e/ou redução de seus proventos, desde que não tenha, de alguma maneira contribuído para a ocorrência, tendo se limitado a agir na esteira da boa-fé.’

Naquela oportunidade, o Ministro Augusto Nardes não acatou a proposta de julgar ilegal o ato de aposentadoria, publicado em 29/7/1991, relativo a servidor que já contava com 66 anos de idade, incluindo em suas razões de decidir argumentos jurídicos debatidos em decisão do Supremo Tribunal Federal:

‘12. Impende assinalar que, em outra oportunidade, ao se apreciar embargos de declaração opostos a acórdão que julgara a ADI 2.791/PR, enfatizou o eminente Ministro Gilmar Mendes, relator da matéria, a necessidade de se estabelecer rigoroso juízo de ponderação fundado no princípio da proporcionalidade, para efeito de fazer valer no caso concreto, o princípio da segurança jurídica, ante situações concretizadas há bastante tempo:

'Com a decisão desta Corte, todas essas pessoas, algumas já com mais de 70 anos, terão - ou já tiveram - suas aposentadorias simplesmente canceladas, tendo que retornar à labuta nos cartórios, como informa o embargante.

Parece evidente que o princípio da segurança jurídica tem aqui um peso incontestável, capaz de sobrepujar o próprio postulado da nulidade absoluta da lei inconstitucional.

Como se sabe, o princípio da nulidade continua a ser a regra. O afastamento de sua incidência dependerá de um severo juízo de ponderação que, tendo em vista a análise fundada no princípio da proporcionalidade, faça prevalecer a idéia de segurança jurídica ou outro princípio constitucionalmente relevante, manifestando sob a forma de interesse social relevante. Assim, a não-aplicação do princípio da nulidade não se há de basear em consideração de política judiciária, mas em fundamento constitucional materializável sob a forma de interesse social.’

Neste processo, como naquele examinado pelo Ministro Nardes, também não se registra qualquer indício de má-fé; ou seja, há presunção de que os aposentados não contribuíram para o pagamento que agora, 20 anos depois, discute-se ser ilegal, limitando-se a agir na esteira da boa-fé, sendo consequências possíveis do julgamento pela ilegalidade o retorno à ativa, a redução dos proventos, ou o desembolso de quantia que se estima ser expressiva.

(...)

Diante do exposto, com as devidas vênias ao eminente procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.



TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de junho de 2014.

Weder de Oliveira

Relator


ACÓRDÃO Nº 3426/2014 – TCU – 1ª Câmara

1. Processo nº TC 002.390/2014-0.

2. Grupo II – Classe V - Assunto: Aposentadoria.

3. Interessado: Antonio Vieira Farinha (065.050.900-53).

4. Entidade: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra).

5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.

6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip).

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de concessão de aposentadoria de servidor do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra).

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. considerar legal e conceder registro à aposentadoria de Antonio Vieira Farinha;

9.2. encerrar o processo e arquivar os presentes autos.

10. Ata n° 21/2014 – 1ª Câmara.

11. Data da Sessão: 24/6/2014 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3426-21/14-1.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Benjamin Zymler e José Múcio Monteiro.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira (Relator).



(Assinado Eletronicamente)

WALTON ALENCAR RODRIGUES



(Assinado Eletronicamente)

WEDER DE OLIVEIRA



Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

LUCAS ROCHA FURTADO



Subprocurador-Geral



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