Tribunal de contas da união tc 004. 055/2011-0



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.055/2011-0

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 004.055/2011-0

Natureza: Representação

Entidade: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep)

Representante: Consulplan Consultoria e Planejamento em Administração Pública Ltda. (01.185.758/0001-04);

Advogados constituídos nos autos: Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (OAB/DF 6.546) e Jaques Fernando Reolon (OAB/DF 22.885).
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. APLICAÇÃO INDEVIDA DO ARTIGO 24, INCISO VIII, DA LEI 8.666/1993. CONHECIMENTO. HABILITAÇÃO DO REPRESENTANTE NOS AUTOS. ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR RELACIONADA À APLICAÇÃO DO ENEM. OITIVA. RECONSIDERAÇÃO MEDIDA CAUTELAR. ANÁLISE DETALHADA DA CONTRATAÇÃO DESTINADA À APLICAÇÃO DO ENEM 2011. CONSIDERAÇÕES RELACIONADAS À APLICAÇÃO DO ART. 23, XIII, DA LEI 8.666/1993. JURISPRUDÊNCIA DESTE TRIBUNAL. CONSTITUIÇÃO DE PROCESSO APARTADO DESTINADO A AVERIGUAR INDÍCIOS DE DANO AO ERÁRIO NAS PROVAS DO ENCCEJA 2010. RECOMENDAÇÕES. DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO
Trata-se de representação, com fulcro no §1º do art. 113 da Lei 8.666, de 1993, mediante a qual são relatadas supostas irregularidades relacionadas à “aplicação indevida do art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/93, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, na contratação de entidades privadas sem fins lucrativos, para realização de atividades relacionadas ao ensino, pesquisa e desenvolvimento institucional, sem precedência de certame licitatório”.

2. Em face do suscitado, a representante solicitou ao Tribunal que fosse determinado ao Inep que “se abstenha de realizar contratação direta para a prestação de serviços de realização do ENADE, PROVA BRASIL, ENCCEJA e ENEM, todos de 2011, por serem objetos licitáveis, e de todas as contratações para finalidades similares”.

3. Submetidos os autos à 6ª Secretaria de Controle Externo (6ª Secex), foi promovida a análise das informações enviadas ao Tribunal, a seguir, no essencial, transcrita, tendo aquela unidade técnica concluído, em uníssono, que a representação deveria ser conhecida para, no mérito, ser considerada improcedente (peça 3):

21 Tendo em vista a aventada controvérsia acerca do tema, a questão deve ser tratada segundo a melhor orientação da doutrina e da jurisprudência mais recente aplicáveis ao caso.



22 Já na doutrina encontram-se fundamentos que autorizam a dispensa de licitação no caso de contratação de entidades que atendam aos requisitos objetivos do referido dispositivo legal, com as cautelas que resguardem os princípios norteadores da Administração Pública, conforme abaixo se expõe.

23 Marçal Justen Filho, traz os seguintes ensinamentos relativos ao tema (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 12. ed. São Paulo: Dialética, 2008).

23.1 Com relação ao princípio da isonomia, pondera o autor que, ao lançar mão da contratação direta permitida em lei, a Administração não está autorizada a agir de maneira arbitrária. Isto é, todos os particulares deverão ser tratados de forma igualitária, devendo a decisão de contratar com um sujeito específico ser razoável e possuir fundamento em critérios isonômicos (obra citada, p. 283).

23.2 O celebrado autor classifica os casos de dispensa de licitação em cinco categorias e enquadra a norma do referido inciso XIII entre aquelas de função extraeconômica da licitação. Explica que, nessas hipóteses, a contratação não é guiada pelo critério de vantagem econômica, visto que o Estado busca realizar outros fins (obra citada, p. 288).

23.3 Nesse sentido, acrescenta mais adiante que não deve ser aceita a ideia de que a contratação direta por meio da norma em análise teria de contemplar a melhor proposta possível para a Administração em termos econômicos, sob pena de tornar inócuo o preceito legal. Ressalva, entretanto, que tal entendimento não autoriza o Poder Público a suportar preços abusivos, que se distanciem da realidade.

23.4 Ao tratar do conceito de instituição, constante da norma em questão, o doutrinador conclui que a intenção do legislador foi apenas evitar a contratação direta com entidades que, embora existam “no papel”, não possuem atuação efetiva na prática (obra citada, p. 311).

23.5 Adverte, ainda, que a contratação direta coberta pelo inciso XIII somente será admitida se a instituição contratada possuir meios de executar de forma autônoma o objeto contratual (obra citada, p. 314).

24 Da obra de Jacoby Fernandes, é possível colher as lições a seguir (FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratação direta sem licitação. 8. ed. Belo Horizonte: Forum, 2009).

24.1 Em seus comentários a respeito da norma ora questionada, o próprio eminente jurista, que também subscreve a peça que deu origem à presente representação, critica aqueles doutrinadores que defendem, em nome da isonomia, a necessidade de licitação quando há mais de uma instituição apta. Pondera que “a licitação não é o único meio de garantir a efetividade dos princípios da isonomia e da impessoalidade” (obra citada, p. 441).

24.2 E acrescenta que apenas a contratação direta por inexigibilidade de licitação é que requer o requisito da inviabilidade de competição – art. 25 –, não os casos de dispensa do art. 24. Isto é, defende o autor que a dispensa é cabível mesmo quando há possibilidade de disputa. Assevera, então, que “não se pode criar, pela via doutrinária, palavras que não existem na lei!” (obra citada, p. 441).

24.3 Conclui, desse modo, que na improvável situação de existirem diversas instituições em igualdade de condições, a escolha da Administração poderia se dar por meio de mera pesquisa de preços. Mas leciona, à frente, que seria mais adequado se a justificativa da escolha guardasse relação com a capacidade da instituição e o objeto a ser contratado, e não apenas com o preço (obra citada, p. 441).

24.4 Tratando especificamente da questão do custo, o autor ensina que a norma do inciso XIII “não exige que o preço seja compatível com o de mercado, aceitando-se justificativa para o descompasso entre o preço contratado e o praticado no comércio” (obra citada, p. 442).

25 Com respeito à jurisprudência desta Casa, embora tenha sido divergente em anos anteriores, conforme levantado pela representante, vê-se nos julgados mais recentes posição firme em admitir a possibilidade de contratação direta, mediante dispensa de licitação, de entidades para realização de concursos públicos e outros processos seletivos de natureza semelhante na área de educação com arrimo no inciso XIII questionado, como se verá adiante.

25.1 Cita-se, inicialmente, o posicionamento assente de que é possível a contratação direta com base no art. 24, XIII, da Lei de Licitações, desde que o objeto contratado tenha nexo com ensino, extensão ou desenvolvimento institucional, não bastando apenas o fato de o regimento/estatuto da entidade contratada atribuir a ela essas atividades. Nesse sentido são os Acórdãos 4185/2009 - Primeira Câmara e 50/2007-Plenário, dentre outros.



25.2Com relação aos preços praticados em contratos oriundos desse tipo de procedimento, o citado Acórdão 50/2007-Plenário registra que deve haver compatibilidade com o mercado.

25.3 A Súmula 250 deste Tribunal, publicada ainda em 2007, já firmava o entendimento exposto nas decisões acima, com base em inúmeros precedentes.

25.4 Há outros, ainda, como o Acórdão 1111/2010-Plenário, que responde a consulta de Ministro de Estado a respeito da aplicação da norma para levar a efeito concurso público. Lê-se o seguinte em sua ementa: “O art. 24, inciso XIII, da Lei n.º 8.666, de 1993, autoriza a contratação direta, por meio de dispensa de licitação, de instituição qualificada na forma do dispositivo, ainda que seja viável a competição” (grifou-se). Pela relevância, vale também expor o próprio teor do Acórdão:

9.2. esclarecer ao consulente que é possível a realização de concurso para provimento de cargos ou empregos públicos, por meio da contratação direta de entidade detentora de notória especialização e inquestionáveis capacidade e experiência na matéria, com fundamento no art. 24, inciso XIII, da Lei n.º 8.666, de 1993, sem prejuízo da observância dos demais requisitos estabelecidos na Lei para a contratação direta, como a elaboração de projeto básico e de orçamento detalhado (art. 7º), além da razão de escolha da instituição executante e a justificativa do preço contratado (art. 26);

(grifou-se)

25.5 Registre-se, por oportuno, que, nos termos do art. 1º, § 2º, da Lei 8443/1992, a resposta a consulta desta natureza tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese.

25.6 Já no voto que delineou o Acórdão 1534/2009-Primeira Câmara, consubstanciado nos Acórdãos 2.149/2006 e 1.192/2006, ambos da Segunda Câmara, encontra-se emparelhamento entre os concursos públicos e os vestibulares realizados por universidades, conforme se vê a seguir:

22. (...). Note-se que não há diferença substancial entre o concurso para admissão de servidores e o vestibular de ingresso às instituições de ensino. E as poucas diferenciações de caráter secundário existentes, como a massividade e a maior freqüência dos vestibulares, aconselham a simplificação ao máximo dos procedimentos para as universidades, sendo-lhes especialmente grato o entendimento dos Acórdãos 2.149 e 1.192/2006, da 2ª Câmara.

25.7 No mesmo sentido o Acórdão 887/2010-Segunda Câmara.

26 Dessa forma, pode-se extrair das lições doutrinárias e da jurisprudência mais recente acima mencionadas as orientações acerca do tema que se resumem a seguir.

26.1 A Administração Pública está autorizada a contratar diretamente, com base no art. 24, XIII, da Lei 8666/1993, entidades de notória especialização, que respeitem os demais requisitos objetivos mencionados na regra em referência, para a realização de eventos como concursos públicos, vestibulares e outros da mesma natureza, devendo a escolha ser fundamentada e guiada por critérios isonômicos, na medida que se mostre possível em cada caso concreto.

26.2 O objeto do contrato, além de se amoldar aos pressupostos do comentado inciso XIII, deve guardar relação direta com as atividades desenvolvidas pela entidade contratada.

26.3 A instituição contratada diretamente com suporte nesse dispositivo deve ser capaz de realizar o objeto da avença por seus próprios meios, sem a necessidade de sub-contratar serviços inerentes ao adimplemento de suas obrigações contratuais.

26.4 A contratação decorrente da referida norma não está orientada pela maior vantagem econômica do Estado, de forma que os preços não serão determinantes na escolha, desde que sejam demonstrados e não se revelem excessivamente dissonantes em relação ao mercado.

CONCLUSÃO

27 Diante do exposto e considerando que os exames mencionados nesta representação, sob a responsabilidade do Inep (Enade, Prova Brasil, Enem e Encceja), têm, do ponto de vista operacional, características semelhantes às de concursos públicos e/ou vestibulares de ingresso no ensino superior – elaboração, logística de aplicação e correção das provas e tratamento dos resultados –, e uma vez respeitados os limites delineados pela doutrina e jurisprudência arroladas, não há impedimento para a contratação direta de entidades para realizá-los com base no art. 24, XIII, da Lei de Licitações. Mostram-se, dessa forma, prejudicados os argumentos da representante, restando afastado o requisito para acautelamento da fumaça do bom direito.

28 Considerando, outrossim, que a área competente do Inep informa não haver, até a data de 18/2/2011, nenhum procedimento em curso no âmbito daquela instituição no sentido de contratar entidade para realização dos referidos exames relativos ao ano de 2011, mostra-se também distante o requisito do perigo da demora para provimento de medida cautelar.

29 Por fim, de tudo comentado e tendo em vista constarem dos autos elementos suficientes para análise do mérito do presente processo, não subsistindo necessidade de medidas saneadoras preliminares, considera-se improcedente a presente representação, pelo que se propõe o seu arquivamento.

4. Contudo, tendo em vista a apresentação, pela representante, de novos elementos concernentes à contratação da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) para elaboração do Encceja 2010, determinei a restituição dos autos à 6ª Secex, para novo exame de mérito.

5. Ato contínuo, aquela Secretaria analisou os novos elementos (peça 9) e concluiu que não se encontravam presentes os requisitos necessários para adoção da medida cautelar pleiteada pela representante. Ponderou, todavia, que se faziam necessárias diligências ao Inep, para que se manifestasse sobre os fatos alegados pela representante.

6. Tendo anuído ao proposto, determinei a restituição dos autos à 6ª Secex (peça 13), para adoção das medidas propostas e para que aquela unidade se manifestasse conclusivamente sobre o pedido da habilitação da representante nos autos (peça 12).

7. Na sequencia foi elaborada a instrução constante da peça 24, a seguir, no essencial, transcrita com os ajustes que se fazem necessários:

EXAME TÉCNICO



I. Resposta à diligência (peças 19, 20 e 23)

9. Em seu expediente, o INEP procura contextualizar a realização dos dois exames em questão, o Encceja 2008 e o Encceja 2010, ressaltando como grande divisor de águas a crise ocorrida em 2009 com a quebra do sigilo e o vazamento do conteúdo das provas do ENEM, que evidenciou a complexidade dos exames realizados pelo Instituto, no que diz respeito à logística e aos riscos eminentes, além da possibilidade de sérios impactos à sociedade. Declara então que:

Tais evidências levaram o INEP a repensar o modelo logístico de suas operações, sugerindo que suas contratações não poderiam ser guiadas somente pelos preços e especificações técnicas, mas pela experiência adquirida com alguns agentes em específico, que já têm um investimento em sua reputação e conhecimento tácito acumulados sobre os procedimentos operacionais semelhantes realizados, por longos anos.’



10. Preliminarmente, o Instituto ressalta que a análise comparativa entre o Encceja 2008 e o Encceja 2010 não pode ser feita de forma simplificada, principalmente, considerando-se o candidato como unidade de medida (métrica de custo). Explica, então, que a ‘heterogeneidade no perfil logístico’, caracterizada principalmente pela dispersão geográfica dos candidatos, influencia diretamente no custo do exame, não permitindo uma relação direta entre a diminuição do número de inscritos e a redução do custo por candidato.

Uma redução no número de candidatos que não se reflita em redução do alcance geográfico, em particular, tende a trazer custos variáveis médios mais altos em função da maior proporção de candidatos efetivamente mais caros.



Este foi precisamente o caso do ENCCEJA de 2010. Embora o número de candidatos tenha caído em 78% do número de 2008, o número de municípios onde o exame é realizado aumentou de 649 para 683. Como resultado, o número de candidatos por município passou de 1540 para 315, mostrando a grande alteração no perfil logístico do projeto que a redução nas funções do exame trouxe.’

11. O INEP esclarece que a queda ocorrida no número de inscritos em 2010, comparativamente ao exame de 2008, ocorreu porque o ENEM passou a certificar o ensino médio, deixando ao Encceja apenas a atribuição de certificar o ensino fundamental. Enfatiza, ainda, que essa tendência de diminuição de candidatos é inerente ao próprio processo de certificação de jovens e adultos.

12. Outro fator importante alegado pelo INEP, que contribuiu decisivamente para o aumento do custo do Encceja, foi o investimento do Instituto, depois do episódio de 2009, na segurança e sigilo dos exames sob sua responsabilidade. Conforme explica o INEP, isso resultou em mudanças substanciais no modelo de contratação, assim como nas exigências para inibir fraudes ou ilícitos. O Instituto observa ainda que:

As características específicas e únicas de um exame nacional significam que não existe um mercado pré-existente de ‘realizadores de provas’ no qual a competição gera conhecimento público — e logo, é virtualmente impossível codificar padrões. Assim, alguns aspectos do controle de riscos críticos ficam inteiramente a cargo do conhecimento tácito das instituições contratadas.’



13. Assim, o INEP informa que, ao contrário de 2008, quando uma única empresa ficou responsável pela impressão, distribuição e aplicação das provas, em 2010, o que seria apenas um contrato foi transformado em três processos distintos de contratação, nos quais foi contemplada a expertise das empresas na realização dos serviços, quais sejam:

a) Impressão Gráfica – contratação da empresa RR DONNELLEY MOORE EDITORA E GRÁFICA LTDA (CNPJ 62.004.395/0001-58) por meio do Pregão Eletrônico 32/2010;

b) Distribuição – contratação da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), com fulcro no caput do art. 25 da Lei 8.666/1993; e

c) Aplicação – contratação do CAED – Centro de Políticas Públicas Avaliação da Educação, da Universidade Federal de Juiz de Fora, com fulcro no inciso XIII, art. 24 da Lei 8.666/1993.

14. O INEP observa, ainda, que a contratação nos moldes como ocorrida em 2008 contrariou a jurisprudência do Tribunal que orienta a licitação por itens, toda vez que o objeto for divisível, o que seria o caso.

15. Em relação às medidas tomadas para o aumento da segurança e sigilo do exame em 2010, na contratação dos serviços de impressão gráfica, além das mudanças nas especificações gráficas do material que ficaram mais minuciosas, o INEP destaca a exigência da comprovação pela licitante vencedora do pleno atendimento às exigências contidas na Norma Brasileira 15540 da ABNT. O Instituto enfatiza que, se por um lado essas medidas proporcionam maior segurança ao processo, por outro lado causam impacto considerável nos custos do objeto. A contratada teve que comprovar o atendimento de 85 itens da Norma Brasileira 15540 da ABNT, distribuídas da seguinte forma:

a) requisitos técnicos, condições de segurança e de sigilo para prestação dos serviços (nove itens);

b) recursos humanos envolvidos no processo produtivo e de segurança (cinco itens);

c) barreiras físicas e leiaute (onze itens);

d) recursos organizacionais (dezoito itens);

e) recursos tecnológicos que a empresa deverá evidenciar e comprovar ter em suas instalações (dezoito itens);

f) diagramação, impressão e condições necessárias à produção gráfica, manuseio, armazenagem e entrega (dezenove itens); e

g) capacitação técnica (cinco itens).

16. No que tange às medidas de segurança e sigilo relacionadas à distribuição, o INEP cita a utilização de malotes com lacres de segurança, envelopes plásticos especiais com dispositivos de selagem própria e malotes com dispositivos de rastreamento por rádio frequência que permite a sua pronta localização desde a saída do parque gráfico, passando por todo trajeto nos entrepostos da ECT, até a agência local. Segundo o INEP, essas medidas de segurança passam a fazer parte do procedimento operacional em todos os demais exames do Instituto:

Portanto, a ECT foi contratada para operar todos os exames do INEP desenvolvendo para tal uma metodologia dedicada de distribuição e uma norma operacional específica para tais características, notadamente em termos de construção de rotas e fluxos especiais, especificações de malotes, padrões de rótulos com chip de rastreamento de rádio frequência, lacres de abertura e fechamento de malote, termos de responsabilização etc.’



17. O INEP informa, ainda, que tendo em vista a representatividade do mercado, o diversificado portfólio de serviços, a reconhecida qualidade dos serviços prestados e, principalmente, a exclusiva presença em todo o território nacional, a ECT seria a única prestadora de serviços de logística capaz de atender a demanda do Instituto para a etapa de distribuição.

18. Na etapa da aplicação o INEP ressalta, mais uma vez, medidas de segurança e sigilo empregadas no Encceja 2010, não contempladas em 2008. Nesse sentido, destaca a utilização, para a segurança da informação, de um ambiente semelhante ao comumente utilizado para o processamento de dados, denominado backup offside, composto por dois ambientes distintos, com distância mínima de seis quilômetros entre eles, com cópia em cofre de banco. Então, complementa:

Os locais com o ambiente tecnológico da solução possuíam controle de acesso rigoroso e segurança armada na entrada do ambiente, além do que, todos os envolvidos no processo assinaram acordos de confidencialidade.’



19. Ainda sobre a etapa de aplicação, o INEP afirma que ‘a definição do valor da contratação foi balizada na realização de pesquisa de preços de mercado dos insumos que compõem os custos mais substantivos da aplicação’. Cita, então, parâmetros de custos utilizados, enfatizando, mais uma vez, que, tendo em vista os fatores segurança e sigilo, a contratação realizada em 2010 contemplou novos itens e etapas relacionados à operacionalização que aperfeiçoaram o projeto, conforme exposto anteriormente.

20. O INEP conclui sua exposição considerando que:

Os desafios impostos pelo acelerado crescimento e complexidade logística dos exames recomendavam fortemente ao INEP a necessidade de incorporar reformulações nas políticas de contratações e aplicação das provas com transformações significativas nos processos. A operação de exames de avaliações em larga escala, de âmbito nacional, tem riscos eminentes, onde, por exemplo, o vazamento do conteúdo de uma única prova é um evento literalmente catastrófico que anula virtualmente todo esforço despendido, com perdas de bem estar social e de reputação para os agentes envolvidos.



Nesse sentido, após profundas avaliações das características, complexidades logísticas, sensibilidade a riscos de eventos extremamente danosos, o INEP concluiu que é indispensável que o modelo das contratações seja guiado não só pelos preços e especificações técnicas mas, ainda, pela experiência adquirida, reputação, conhecimento tácito dos agentes envolvidos e a criação de processos e regras bem definidas, de forma a garantir o pleno atendimento aos objetivos traçados.’

21. E reafirma a impossibilidade de comparação de custos entre o Encceja 2008 e o Encceja 2010, abordando novamente requisitos contemplados no exame de 2010 e que não constavam do projeto de 2008.

22. Ao ofício encaminhado, encontram-se anexados os seguintes documentos:

a) contrato múltiplo de prestação de serviços e venda de produtos, que entre si fazem o INEP e a empresa brasileira de correios e telégrafos e aditivos (p. 45-204, peça 19);

b) contrato e aditivo com a Indústria Gráfica Brasileira Ltda. para confecção de fichas de inscrição - Encceja 2008 (p. 205-221, peça 19);

c) termo de homologação e aviso de licitação do Pregão Eletrônico 34/2008 para confecção de fichas de inscrição - Encceja 2008 (p. 222 e 223, peça 19);

d) contrato entre o INEP e a Consulplan - Encceja 2008 (p. 224-242, peça 19);

e) contrato entre o INEP e a Universidade de Juiz de Fora - Encceja 2010 (p. 243-255, peça 19);

f) termo de referência para contratação de empresa especializada em impressão gráfica – Encceja 2010 (p. 256-288, peça 19);

g) proposta de fornecimento da empresa RR Donnelley Moore Editora e Gráfica Ltda. em resposta ao Pregão Eletrônico 32/2010 para contratação de empresa especializada em impressão gráfica – Encceja 2010 (p. 289-306, peça 19);

h) contrato entre o INEP e a RR Donnelley Moore Editora e Gráfica Ltda. - Encceja 2010 (p. 307-320, peça 19);

i) projeto básico do Encceja 2008 (p. 321-417, peça 19 e p. 1-40, peça 20);

j) projeto básico do Encceja 2010 e parâmetros de custos utilizados para as contratações (p. 41-130, peça 20);

k) proposta técnica do Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação da Universidade Federal de Juiz de Fora – Encceja 2010 (p. 131-143, peça 20);

l) declaração da Associação Brasileira de Tecnologia Gráfica – ABTG (p. 1-2, peça 23);

m) planilha comparativa de macro elementos Encceja 2008 e Encceja 2010 (p. 3-18, peça 23);

n) planilha de itens diversos Encceja 2008 X Encceja 2010 (p. 19-23, peça 23);

o) planilha de itens similares Encceja 2008 X Encceja 2010 (p. 24-28, peça 23).

23. Ao final do seu expediente, o INEP observa que Proposta Técnica do Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (CAED), da Universidade Federal de Juiz de Fora, apresentou inconsistência nos valores constantes do subtítulo ‘Processamento das Inscrições e Alocação dos Inscritos’ cuja soma correta é R$ 31.993,60 e não R$ 241.401,40, totalizando uma diferença de R$ 209.407,80. De acordo com o Instituto, a glosa da diferença seria providenciada pela Diretoria de Avaliação da Educação Básica (DAEB) em pagamentos futuros.

II. Análise

24. Primeiro, cabe salientar que assiste razão o INEP quando registra o posicionamento desta Corte a respeito da licitação por item no caso de objeto divisível. De acordo com a jurisprudência do Tribunal, compras, obras ou serviços efetuados pela Administração serão divididos em tantos itens, parcelas ou etapas que se comprovem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado, sem perda da economia de escala. O parcelamento do objeto subordina-se especialmente aos princípios da economicidade e da ampliação da competitividade. Nesse sentido, foram prolatados os Acórdãos 839/2009-Plenário e 3041/2008-Plenário, entre outros.

25. O processo referente à realização do Encceja contempla etapas bem distintas (impressão gráfica, distribuição e aplicação), caracterizando-se como objeto divisível, passível de parcelamento com a realização de contratação específica para cada uma dessas etapas.

26. Em relação à diferença dos custos para a realização do Encceja 2010 em contraposição aos custos para realização do Encceja 2008, as justificativas trazidas pelo INEP refletem, principalmente, a mudança de comportamento da entidade com vistas a evitar eventos que ponham em risco a integridade do processo, a exemplo do ocorrido com o ENEM em 2009.

27. Como pode ser observado no episódio do vazamento da prova do ENEM, em 2009, o cancelamento por fraude de um exame desse porte, além do prejuízo econômico, provoca prejuízo à sociedade, cujo impacto não pode ser dimensionado.

28. Como visto, então, para o Encceja 2010, seguindo a orientação desta Corte no que diz respeito ao parcelamento do objeto e procurando aumentar a segurança e o sigilo de sua operação, o INEP optou por realizar contratações distintas para cada uma das etapas que constituem o processo de realização do exame. Essas contratações foram efetivadas a partir de modelos diferentes de seleção dos prestadores de serviço, conforme segue:

a) aplicação: contratação direta;

b) impressão gráfica: pregão eletrônico;

c) distribuição: inexigibilidade.

29. Em referência à contratação da UFJF para a aplicação da prova do Encceja, conforme análise realizada na instrução que compõe a peça 3 destes autos, a jurisprudência do Tribunal é firme em admitir a possibilidade de contratação direta, mediante dispensa de licitação, de entidades para realização de concursos públicos e outros processos seletivos de natureza semelhante na área de educação com arrimo no inciso XIII do art. 24 da Lei 8.666/1993, ressaltando, nesses casos, a necessidade de observar a existência de nexo efetivo entre o mencionado dispositivo, a natureza da instituição e o objeto contratado, além de comprovada a compatibilidade com os preços de mercado.

30. Dessa forma, considerando que o Encceja tem, do ponto de vista operacional, características semelhantes às de concurso público e/ou vestibulares para ingresso no ensino superior, não se verificou, em instrução anterior (peça 3), impedimento para a contratação direta de entidade para realizá-lo.

31. De acordo com a planilha comparativa encaminhada pelo INEP (p. 3-18, peça 23), verificou-se que na fase de aplicação no Encceja 2010 houve um incremento de pessoal na equipe de coordenação, principalmente em funções ligada à logística do exame, provocando aumento dos custos.

32. Para demonstrar a compatibilidade com os preços de mercado dos principais insumos que compõem o objeto da contratação realizada para fase de aplicação, o INEP utiliza-se de instrumentos como decreto do governo para as diárias, tabelas de honorários do Instituto Brasileiro de Consultores de Organização (IBCO) e convenção coletiva das categorias profissionais envolvidas (p. 82-107, peça 20).

33. Para a contratação da impressão gráfica foi realizado o Pregão Eletrônico 32/2010, por meio do qual foi contratada a empresa RR DONNELLEY MOORE EDITORA E GRÁFICA LTDA (CNPJ 62.004.395/0001-58). Nessa etapa do processo, a busca por maior segurança e sigilo levaram o INEP a exigir das licitantes, na fase de habilitação, a comprovação de pleno atendimento à Norma ABNT 15540.

34. Nesse sentido, convém destacar trecho da declaração da Associação Brasileira de Tecnologia Gráfica (ABTG), trazida aos autos pelo INEP (p. 1-2, peça 23). A ABTG é a entidade técnica do setor gráfico, orientada ao desenvolvimento e à difusão da tecnologia gráfica no País. Devido ao credenciamento junto à Associação Brasileira de Normas Técnicas, ABNT, também é uma entidade normalizadora, administrando e coordenando o primeiro Organismo de Normalização Setorial (ONS 27) do Brasil, que elabora projetos de norma na área de tecnologia gráfica.

Para a produção de impressão de produtos gráficos em condições especiais de segurança e sigilo a gráfica precisa estar devidamente equipada e monitorada dentro dos requisitos da norma ABNT NBR 15540.



(...)

São poucas as empresas que atendem ao mercado para a produção de impressos com segurança e sigilo. Em abril de 2010 somente RR Donneley Moore Editora e Gráfica possuía parecer onde atestava a aderência à norma ABNT NBR 15540 e a Plural Editora e Gráfica estava em fase de implantação. As demais gráficas especializadas não possuem certificação da norma ABNT NBR 15540, mas têm possibilidade para obtê-la, ficando somente a análise da capacidade produtiva de acordo com as quantidades solicitadas.’

35. À primeira vista, tem-se a impressão de que o INEP teria restringido a competitividade do certame, no entanto, em se tratando de exames do porte do Encceja ou ENEM, com grandes impactos sociais, fatores como segurança e sigilo tornam-se requisitos essenciais para a garantia dos resultados previstos.

36. No tocante ao custo do processo, é importante frisar que essa busca pela segurança e sigilo acaba por encarecer o valor do serviço gráfico. Sobre o assunto, assim se pronunciou a ABTG na mesma declaração citada:

Em relação a produção de impressão gráfica em conformidade com exigências previstas na Norma ABNT NBR 15540, cabe ressaltar que o custo com segurança e sigilo é de extrema relevância e tem peso considerável na formação dos preços, causando maior impacto nas impressões de quantidades menos volumosas e menor impacto nas quantidades mais volumosas, ou seja, quanto maior a tiragem da impressão gráfica menor o impacto nos preços.’



37. Além disso, consta do termo de referência o fornecimento pela gráfica de materiais que contribuem para a segurança do processo e que não foram solicitados quando da aplicação do exame em 2008, a exemplo de envelopes de segurança, sacos com duplo lacre e etiquetas de segurança, especificados na planilha de comparação entre os dois exames encaminhada pelo INEP (p. 3-18, peça 23). Conforme ofício do INEP, outro fator a se considerar no custo é a mudança nas especificações da impressão que se tornaram mais minuciosas.

38. Para a etapa da distribuição, o INEP contratou a ECT por inexigibilidade e justifica essa contratação destacando a presença dessa empresa em, ‘rigorosamente’, todos os municípios atualmente existentes no Brasil, além do fato de possuírem a maior rede de transporte e logística do país. De fato, a capilaridade dos Correios, sua rede de distribuição e experiência no negócio são únicas no país.

39. O investimento em medidas de segurança e sigilo relacionadas à distribuição, a exemplo da utilização de malotes com lacres de segurança, envelopes plásticos especiais com dispositivos de selagem própria e malotes com dispositivos de rastreamento por rádio frequência que permite a sua pronta localização, também são justificativas plausíveis para a elevação dos custos.

40. Ainda em relação aos custos, cabe ressaltar o argumento apresentado pelo INEP de que a redução do número de inscritos não implica redução proporcional do custo por aluno, pois, além dos custos fixos, a dispersão geográfica dos candidatos contribui para o encarecimento do valor por inscrito.

41. Na planilha de custos comparativa entre o Encceja 2008 e o Encceja 2010 (p. 3-18, peça 23), o Instituto totaliza e atualiza os valores, apresentando, para o exame de 2008, o custo de R$ 33,96 por aluno, e de R$ 66,00 para o exame de 2010. Observa-se, de fato, uma grande diferença entre o custo dos dois exames. No entanto, diante dos investimentos em segurança e sigilo feitos pelo INEP, assim como dos argumentos apresentados em relação à redução dos inscritos sem a proporcional redução dos custos, é inevitável que exista tal diferença. Verifica-se, ainda, que os requisitos e exigências adotados para os exames são de tal forma diferentes, que impedem, em termos de custos, uma análise comparativa simples. As condições em que foram desenvolvidos são tão distintas que não permitem a comparação direta por custo de aluno, afirmando que um exame foi mais dispendioso do que o outro, simplesmente, porque apresentou um custo por aluno mais elevado.

42. No que diz respeito à redução do número de inscritos do Encceja 2008 e o Encceja 2010, o INEP explicou que esse fato ocorreu porque o ENEM passou a certificar o ensino médio, deixando ao Encceja apenas a atribuição de certificar o ensino fundamental. Considera-se, assim, justificada a discrepância verificada entre o número de inscritos de um exame para o outro.

43. Em relação à inconsistência observada na Proposta Técnica da CAED-UFJF, no valor de R$ 209.407,80 (item 23 desta instrução), entende-se necessário propor determinação ao INEP que envie ao Tribunal o comprovante da glosa providenciada pela Diretoria de Avaliação da Educação Básica, conforme informação prestada pela entidade.

44. Com referência ao pedido de cautelar proposto pela Representante, verificou-se, em análises anteriores, a ausência dos pressupostos do


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