Tribunal de contas da união tc 007. 333/2014-5 grupo I classe VII plenário



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.333/2014-5




GRUPO I - CLASSE VII - Plenário

TC 007.333/2014-5

Natureza: Monitoramento.

Interessado: Tribunal de Contas da União.

Unidade: Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte.

Advogado constituído nos autos: não há


SUMÁRIO: MONITORAMENTO DO CUMPRIMENTO DO ACORDÃO 357/2011-PLENÁRIO. AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL NAS AÇÕES DE APOIO AO ESPORTE DE ALTO RENDIMENTO. RECOMENDAÇÕES. DETERMINAÇÃO PARA ELABORAÇÃO DE PLANO DE AÇÃO. CONSIDERAR ALGUNS ITENS EM IMPLEMENTAÇÃO E OUTROS NÃO IMPLEMENTADOS. NOVA RECOMENDAÇÃO. RESTITUIÇÃO DOS AUTOS PARA PROGRAMAÇÃO DO PRÓXIMO MONITORAMENTO.

RELATÓRIO

Em exame, monitoramento do Acórdão 357/2011 – Plenário, prolatado nos autos de auditoria de natureza operacional realizada nas ações de apoio ao Esporte de Alto Rendimento – EAR, sob as dimensões da detecção de atletas, ciência do esporte, Bolsa-Atleta, pós-carreira e infraestrutura de treinamento (TC-003.701/2010-7).

2. Por meio da referida deliberação, foi recomendado à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento que:


“9.1.1. elabore e implemente um plano nacional com o objetivo de universalizar a iniciação à prática esportiva, de modo a garantir a todas as crianças e jovens, que desejem se desenvolver no esporte, a oportunidade de frequentar escolinhas de modalidades, com condições mínimas de transporte e alimentação e equipamento adequado ao nível da inicialização;

9.1.2. promova a institucionalização de um sistema nacional de detecção de talentos esportivos, estabelecendo a concepção de seu funcionamento e as atribuições de responsabilidades dos níveis federal, estadual, municipal e das entidades da administração e da prática esportiva, para que, em regime de colaboração e integração de ações, atuem no desenvolvimento da base esportiva nacional;

9.1.3. induza e fomente a implementação e manutenção de uma rede de núcleos de esporte de base com cobertura nacional, de modo a possibilitar a recepção de talentos provenientes das escolinhas de esporte e proporcionar a eles condições necessárias para o seu desenvolvimento como atleta, estabelecendo os critérios e as normas para transferência, execução e prestação de contas dos recursos financeiros alocados em programas ou ações com esta finalidade e instituindo sistemática de acompanhamento das condições estruturais, operacionais, de gestão e de atendimento das unidades instaladas;

9.1.4. estruture plano estratégico para o direcionamento dos recursos disponíveis à Rede Cenesp que contemple:

9.1.4.1. levantamento das necessidades da comunidade esportiva, principalmente quanto a métodos e técnicas de melhoria de resultados por modalidade esportiva;

9.1.4.2. critérios de escolha e priorização do público alvo a receber apoio da Rede;

9.1.4.3. aplicação de conhecimento científico na formação de atletas, prevenção e recuperação de lesões, programas de treinamento personalizado e apoio multidisciplinar, sobretudo psicológico, nutricional e médico;

9.1.4.4. formação de técnicos/treinadores de atletas e árbitros;

9.1.4.5. cursos de especialização na área de gestão esportiva;

9.1.4.6. produção de conhecimentos científicos e serviços traduzidos para uma linguagem mais acessível e apropriada à intervenção profissional;

9.1.4.7. a interação do Conselho da Rede com a comunidade esportiva, incluindo a consulta e/ou participação de representantes dos comitês Olímpico e Paraolímpico Brasileiro, do Conselho Formador de Atletas Olímpicos da Confederação Brasileira de Clubes, das entidades de administração esportiva e dos atletas;

9.1.4.8. o papel institucional do Ministério do Esporte como articulador, coordenador e formulador de diretrizes estratégicas para ações da Rede e avaliador dos resultados;

9.1.5. aprimore a sistemática de monitoramento das ações da Rede Cenesp financiadas pelo Ministério do Esporte, de modo a incluir análise da aderência e utilidade das intervenções e estudos produzidos às demandas da comunidade esportiva;

9.1.6. induza a ampliação da cobertura do Programa Bolsa-Atleta na categoria estudantil e no atendimento a atletas da base que praticam modalidades olímpicas e paraolímpicas que não integram as competições nacionais estudantis ou que passaram da idade de receber a bolsa Estudantil;

9.1.7. institua sistemática, seja por meio de um sistema informatizado e/ou por fiscalizações por amostragem, a fim de acompanhar o desenvolvimento esportivo dos atletas contemplados com a Bolsa-Atleta;

9.1.8. reestruture o processo de análise, concessão e pagamento da Bolsa-Atleta, de forma a atender com maior tempestividade as solicitações encaminhadas pelos atletas, reduzindo o tempo médio entre a data de entrada da solicitação no Ministério do Esporte e o recebimento do 1º pagamento, que em 2009 ultrapassou 1 (um) ano;

9.1.9. estruture plano estratégico a fim de remodelar o sistema de apoio supletivo socioeducacional aos atletas profissionais, ex atletas e aos em formação, que lhes proporcione condições de permanecer na área esportiva após o encerramento da carreira de atleta, com ênfase no:

9.1.9.1. levantamento das potencialidades do mercado de trabalho e da necessidade de mão de obra especializada relacionados às modalidades esportivas;

9.1.9.2. incentivo à sua formação acadêmica;

9.1.9.3. oportunidade de acesso a cursos técnicos e profissionalizantes;

9.1.9.4. orientação para a compreensão de questões de ordem social, pessoal, física, psicológica e de ocupação profissional, de modo a guiá-los na realização de um plano para a sua vida pós-carreira;

9.1.9.5. controle público da arrecadação e da utilização dos recursos alocados em programas e ações com esta finalidade, inclusive das fontes que tenham natureza tributária;

9.1.9.6. integração e participação das diversas modalidades nesse sistema;

9.1.10. induza ao cumprimento e controle da exigência prevista no art. 34, inciso I, da Lei 9.615/1998, de que a entidade de prática desportiva empregadora deva registrar o contrato de trabalho do atleta na entidade de administração nacional da respectiva modalidade, tendo em vista que, segundo o art. 57 e incisos da Lei Pelé, um por cento do valor do contrato do atleta profissional pertencente ao Sistema Brasileiro do Desporto, devido e recolhido pela entidade contratante, constituirá recursos para a assistência social e educacional aos atletas profissionais, ex atletas e aos em formação, recolhidos diretamente para a Federação das Associações de Atletas Profissionais (FAAP);

9.1.11. estruture plano estratégico voltado à formação de uma rede nacional de centros de treinamento para apoio ao esporte de alto rendimento, que contemple:

9.1.11.1. o diagnóstico das necessidades de cada modalidade;

9.1.11.2. o mapeamento das condições operacionais e de infraestrutura dos centros construídos, que estejam ou não em funcionamento, ou em fase de construção;

9.1.11.3. a articulação dos centros existentes, considerando seu potencial de utilização versus as necessidades das modalidades esportivas;

9.1.11.4. a participação dos diversos atores interessados, em especial das entidades de administração de modalidades esportivas, no processo decisório sobre os locais para a implantação dos centros e a especificação dos equipamentos, instalações físicas e serviços disponíveis;

9.1.11.5. sistemática de avaliação e certificação dos centros de treinamento, desde os núcleos de esporte de base até os de nível nacional, que sirva de subsídio, inclusive, para definir critérios objetivos de repasse de recursos federais e orientar tecnicamente a aprovação de projetos submetidos ao Ministério do Esporte;”


3. As conclusões do primeiro monitoramento do referido Acórdão 357/2011 – Plenário foram registradas no relatório elaborado no âmbito da Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto – SecexEduc (peça 31), reproduzido a seguir com eventuais ajustes de forma:
I. Introdução

1. Em 2010, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou auditoria no programa Brasil no Esporte de Alto Rendimento, enfatizando quatro aspectos: detecção de atletas; ciência do esporte; infraestrutura de treinamento para a preparação de atletas em alto nível; e apoio financeiro prestado ao atleta e perspectivas para a sua pós-carreira (TC 003.701/2010-7).

2. A fiscalização teve como foco a atuação da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (Snear), gestora do programa, no planejamento e na estruturação de ações de apoio ao esporte de alto rendimento no país. Identificou-se, por meio de consulta a especialistas, atletas, gestores de entidades de administração esportiva e profissionais vinculados à Rede de Centros de Excelência Esportiva (Rede Cenesp), problemas relacionados ao processo de detecção, formação e preparação de atletas que, se não equacionados, poriam em risco o alcance da meta de colocar o Brasil entre as dez maiores potências olímpicas mundiais nos Jogos Olímpicos de 2016.

3. O futebol, apesar de ser modalidade olímpica e ser considerado esporte de rendimento, não foi incluído na auditoria devido às suas especificidades, sobretudo em termos de massificação da prática e da profissionalização dos atletas. Ademais, não fizeram parte do escopo do trabalho as ações implementadas pelas entidades competentes pela gestão dos recursos oriundos da Lei Agnelo/Piva (Lei 10.264/2001), da Lei de Incentivo ao Esporte (Lei 11.438/2006) e do patrocínio de empresas estatais. Também não foram analisadas as ações referentes aos Jogos Mundiais Militares, cujos recursos são gerenciados pelo Ministério da Defesa.

4. Constituíram achados da auditoria: grande contingente de crianças e jovens sem acesso a locais de iniciação da prática esportiva; deficiências operacionais e de infraestrutura dos centros de treinamento instalados; financiamento da construção de novos centros de treinamento desvinculado de diagnóstico prévio das necessidades de cada modalidade, de sustentabilidade do equipamento e de usabilidade para o esporte de alto rendimento; produtos e serviços oferecidos pela Rede Cenesp não plenamente alinhados à demanda da comunidade esportiva; e inexistência de política pública para o pós-carreira dos atletas.

5. Além disso, foi apontado que o programa Bolsa-Atleta, iniciativa de apoio financeiro ao atleta conduzida pela Snear, necessitava aperfeiçoar seu foco, de modo a manter a prioridade para as modalidades olímpicas e paraolímpicas e a garantir maior tempestividade ao processo de concessão do benefício.

6. A auditoria foi apreciada pelo Plenário do TCU em 16/2/2011, resultando no Acórdão 357/2011 (Apêndice A). Foram expedidas onze recomendações à Snear (itens 9.1.1 a 9.1.11 do acórdão), cujas medidas, em suma, estão direcionadas à: institucionalização de sistema formal de detecção de talentos esportivos; fomento à implementação e manutenção de rede de núcleos de esporte de base com cobertura nacional; ampliação da cobertura do Bolsa-Atleta e reestruturação do processo de análise, concessão e pagamento desse auxílio.

7. Ademais, foi recomendado: a formação de rede nacional de centros de treinamento para apoio ao esporte de alto rendimento; o aperfeiçoamento dos critérios de direcionamento de recursos à Rede Cenesp; e a remodelação do sistema de apoio supletivo socioeducacional a atletas profissionais, ex-atletas e atletas em formação.

8. No presente relatório são apresentadas as conclusões do primeiro monitoramento do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário, discorrendo-se, ao longo do Capítulo 3, sobre as medidas adotadas pelos gestores em atendimento às recomendações do TCU e as respectivas melhorias identificadas na gestão e no desempenho da ação.

9. Monitoramento é o instrumento pelo qual o Tribunal verifica tanto o cumprimento de suas deliberações quanto os resultados delas advindos. O tema deste monitoramento ganha ainda maior relevância pelo fato do Brasil sediar os Jogos Olímpicos de 2016 e pela expectativa quanto ao legado que o evento pode trazer para a estruturação e desenvolvimento do esporte de alto rendimento no país.

10. Nesse sentido, verificou-se se medidas adotadas pelos gestores são consentâneas com as recomendações exaradas nos itens 9.1.1 a 9.1.11 do Acórdão 357/2011-TCU-Plenário, que enfatizam as oportunidades de aperfeiçoamento, no âmbito da Snear, dos instrumentos de planejamento e de gestão da política de esporte de alto rendimento e do programa Bolsa-Atleta.

11. As análises também contemplaram pesquisa com entidades que administram modalidades esportivas e com atletas, de modo a captar percepções sobre vulnerabilidades que ainda persistem sobre alguns dos temas tratados pelo acórdão do TCU, em especial quanto à infraestrutura voltada à iniciação esportiva e ao treinamento de atletas.

12. Além disso, foram identificadas duas iniciativas declaradas pelo governo federal que se constituirão em legados esportivos das Olimpíadas de 2016 e que impactarão na política de esporte de alto rendimento do país: os centros de iniciação ao esporte e os centros olímpicos de treinamento, que constituirão a Rede Nacional de Treinamento, instituída pela Lei 12.395/2011. Esses legados são tratados com maior detalhamento na seção III.1 deste relatório.

13. O monitoramento foi feito de acordo com as orientações definidas no Manual de Auditoria Operacional, aprovado pela Portaria Segecex/TCU 4/2010, e com o documento técnico Padrões de Monitoramento, aprovado pela Portaria Segecex/TCU 27/2009. A matriz de planejamento do trabalho encontra-se no Apêndice B.

14. Os procedimentos adotados envolveram: entrevista com gestores da Snear; pesquisa a documentos e registros administrativos; pesquisa eletrônica, com envio de questionário a dirigentes de confederações e federações esportivas de modalidades olímpicas e a atletas de modalidades olímpicas e paraolímpicas contemplados com o Bolsa-Atleta; e pesquisa bibliográfica.

15. Foram analisados, entre outros, os seguintes documentos e registros administrativos: a) planilha eletrônica com dados de concessão da Bolsa-Atleta referentes aos exercícios de 2010 a 2014, preenchida pela Snear e encaminhada ao TCU por meio do Ofício 302/2014/GABAR/ SNEAR/ME, de 4/6/2014; b) Memorando 48/2014/DEPES/SNEAR/ME, de 5/6/2014, que presta esclarecimentos ao Tribunal sobre iniciativas da Snear relacionadas à gestão por modalidade, infraestrutura voltada à prática esportiva, Rede Cenesp e apoio socioeducacional ao atleta; c) Relatórios de Gestão da Snear referentes aos exercícios de 2010 a 2013.

16. O questionário eletrônico aplicado a dirigentes de confederações e federações abordou aspectos relacionados ao planejamento da modalidade e à infraestrutura esportiva. O questionário encaminhado aos atletas tratou basicamente das condições encontradas para o treinamento e a prática esportiva, além de captar a satisfação do entrevistado sobre quesitos relativos ao processo de habilitação e recebimento da Bolsa-Atleta. A amostra final dos respondentes foi de 453 atletas, 37 federações e nove confederações. Pelo fato de a amostra ter caráter não-probabilístico, não é possível a generalização dos resultados para o universo dos atores pesquisados. Portanto, essa limitação deve ser considerada ao se interpretar os resultados obtidos.

17. Todavia, a pesquisa possibilita uma percepção de atores que convivem diariamente com o esporte de alto rendimento e, juntamente com as entrevistas e análises documentais realizadas, forma um conjunto consistente de evidências, que se corroboram mutuamente. As confederações e federações que compuseram a amostra final da pesquisa e os questionários aplicados encontram-se nos apêndices D e E.

18. Na análise do grau de implementação do acórdão do TCU foram adotados quatro níveis de classificação das recomendações: implementada; em implementação (abrange as recomendações em que foram adotadas medidas e que ainda estão sendo desenvolvidas pelo gestor); parcialmente implementada (houve adoção de alguma medida, mas sem perspectivas de novas ações no curto prazo, e cujos resultados não foram considerados suficientes para atender plenamente a deliberação do TCU); e não implementada.

II. Visão geral

(...)


22. A Política Nacional do Esporte, aprovada pela Resolução 5/2005 do Conselho Nacional do Esporte, tem como um de seus objetivos ‘incentivar o desenvolvimento de talentos esportivos em potencial e aprimorar o desempenho de atletas e para-atletas de rendimento, promovendo a democratização dessa manifestação esportiva’. Posteriormente, a Resolução GM/ME 10/2006 aprovou a Política Setorial para o Esporte de Alto Rendimento.

23. Conforme se observa na Figura 1, há significativa diversidade de entidades, em nível federal, regional e local, com interação no segmento esportivo brasileiro de alto rendimento.

Figura 1 – Matriz institucional com entidades que atuam no segmento do esporte de alto rendimento.




Fonte: informações reunidas a partir da revisão da literatura especializada.

24. Segundo Godoy (2013), a mera disposição de agentes e instituições envolvidos na organização do esporte não é condição suficiente para se afirmar que exista um sistema nacional de esporte efetivamente constituído no Brasil, pois esses atores operam com grande independência e têm poucos pontos de interseção ou aproximação entre eles.

25. Entre as organizações não governamentais que atuam no segmento do esporte de alto rendimento, destacam-se: os clubes, academias ou entidades com equipes esportivas, vinculados a ligas, associações e federações; as confederações, que congregam as equipes ou seleções nacionais; o Comitê Olímpico Brasileiro (COB) e o Comitê Paralímpico Brasileiro (CPB), que têm as confederações como suas filiadas; e a Confederação Brasileira de Clubes (CBC) que congrega clubes esportivos sociais. As confederações de modalidades esportivas, que variam em dimensão e porte dependendo da modalidade esportiva, se relacionam com as federações esportivas, e estas com clubes e entidades a elas vinculadas nos seus estados de origem, sem, contudo, exercerem relação de subordinação entre si.

26. No plano federal, o Ministério do Esporte (ME), por intermédio da Snear, atua numa perspectiva de apoiar e complementar as iniciativas feitas pelos demais agentes do segmento esportivo. No Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 e respectivos orçamentos anuais, a Snear executou suas ações no setor esportivo por meio do Programa 0181 – Brasil no Esporte de Alto Rendimento. Esse programa possuía como objetivos específicos democratizar o acesso ao esporte de alto rendimento, diminuir as disparidades de resultados entre as modalidades esportivas e melhorar o desempenho do atleta de rendimento brasileiro em competições nacionais e internacionais.

27. Na concepção lógica do PPA para o quadriênio 2012-2015, as ações da Snear foram incluídas no programa 2035 – Esporte e Grandes Eventos Esportivos, e estavam associadas a dois objetivos: a) elevar o Brasil à condição de potência esportiva mundialmente reconhecida, apoiando a preparação de atletas, equipes e profissionais, da base a excelência esportiva, e estimulando a pesquisa e inovação tecnológica, a qualificação da gestão e a articulação das estruturas esportivas; e b) coordenar e integrar a atuação governamental na preparação, promoção e realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016.

28. Ainda com base no PPA 2012-2015, observa-se que as iniciativas a cargo da Snear estão voltadas para concessão de bolsa a atletas; implantação e modernização de infraestrutura de treinamento e competições; preparação de atletas; e qualificação de profissionais ligados ao esporte de rendimento. Neste monitoramento foram destacadas treze ações orçamentárias que guardam relação com as recomendações exaradas no Acórdão 357/2011-TCU-Plenário. São ações que, em pelo menos um ano, integraram as Leis Orçamentárias (LOA) de 2010 a 2014. O detalhamento dessas ações, com a sua respectiva despesa (autorizada, empenhada e paga), em valores nominais e atualizados, encontra-se no Apêndice C.

29. Estão fora do escopo deste monitoramento, e por isso não foram analisadas, as ações relacionadas à publicidade, administração do programa, promoção e participação em eventos esportivos nacionais e internacionais, e preparação dos Jogos Mundiais Militares, essa última gerida pelo Ministério da Defesa.

30. Conforme se observa na Figura 2, a despesa empenhada do conjunto das treze ações analisadas, em valores atualizados, praticamente decuplicou no período de 2010 a 2013, saindo de R$ 139,55 milhões para R$ 1.507,23 milhões. No biênio 2013-2014, sobressai o aumento da despesa empenhada em ações relacionadas à implantação de infraestrutura esportiva (8766/14TP, 14TR e 128X/14TQ/20SL), resultado, basicamente, do desenvolvimento de projetos relacionados à realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016 e aos Centros de Iniciação ao Esporte.


Figura 2 – Despesa autorizada, empenhada e paga em ações orçamentárias ligadas ao esporte de alto rendimento, de 2010 a 2014 (valores atualizados pelo IPCA, em milhões de R$).




Fonte: Sistema SigaBrasil do Senado Federal. Consulta em 23/3/2015.

Nota: 1) Dados relativos às ações orçamentárias 09HW, 1055, 20JN, 20YA, 2358, 2456, 8003, 14TR, 8766/14TP e 128X/14TQ/20SL. 2) Inclui Restos a Pagar pagos no período em análise. 3) Valores atualizados a dezembro de 2014.



31. Com o aumento no desembolso de recursos para custear despesas relacionadas à implantação de infraestrutura para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos, reverteu-se a tendência histórica de preponderância da concessão de bolsa a atletas como a ação de maior materialidade operacionalizada pela Snear, apesar do contínuo crescimento do apoio financeiro a atletas, conforme mostrado na Tabela 1.
Tabela 1 – Despesa paga em ações orçamentárias ligadas ao esporte de alto rendimento, por tipo de intervenção, de 2010 a 2014 (valores atualizados pelo IPCA, em milhões de R$).

Intervenção

2010

2011

2012

2013

2014

TOTAL

Apoio financeiro a atletas (Bolsa Atleta)

60,24

59,93

84,16

111,96

190,96

507,25

Rede nacional de treinamento, preparação de atletas e qualificação da gestão

8,45

9,35

35,73

55,91

63,18

172,62

Implantação de infraestrutura física para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016

11,08

33,19

21,39

118,91

804,56

989,13

Total

79,77

102,47

141,28

286,78

1.058,70

1.669,00

Fonte: Sistema SigaBrasil do Senado Federal. Consulta em 23/5/2015.

Nota: 1) Bolsa Atleta: ação 09HW; Rede nacional de treinamento, preparação de atletas e qualificação da gestão: ações 1055, 20JN, 20YA, 2358, 2456, 8003, 14TR e 8766/14TP; Implantação de infraestrutura física para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016: ações 128X/14TQ/20SL. 2) Inclui Restos a Pagar pagos no período em análise. 3) Valores atualizados a dezembro de 2014.





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