Tribunal de contas da união tc 009. 095/2013-6 grupo II classe V plenário



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.095/2013-6




GRUPO II - CLASSE V - Plenário

TC 009.095/2013-6

Natureza: Auditoria

Unidade: Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.

Interessado: Congresso Nacional

Responsáveis: Josias Sampaio Cavalcante Junior (CPF 381.024.981-53), Osiris dos Santos (CPF 019.361.401-44), Adalberto Evangelista Sampaio (CPF 004.577.101-44), Daniel Ferreira Rodrigues (CPF 014.267.731-02) e Manoel Mateus Veludo Júnior (CPF 661.517.246-15)

Advogado constituído nos autos: não há



SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2013. LOTE 5S DA FERROVIA NORTE-SUL. MONITORAMENTO DO CUMPRIMENTO DAS MEDIDAS DETERMINADAS NO ACÓRDÃO 2908/2012-TCU-PLENÁRIO EM CARÁTER CAUTELAR. CUMPRIMENTO PARCIAL. MANUTENÇÃO DAS MEDIDAS CAUTELARES. NOVOS ACHADOS CONSISTENTES NA EXTRAPOLAÇÃO DO LIMITE DE ADITIVAÇÃO DO CONTRATO DE EXECUÇÃO DA OBRA E NA GESTÃO TEMERÁRIA DO EMPREENDIMENTO. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. ALERTA. OITIVA. DIFERIMENTO DA COMUNICAÇÃO AO CONGRESSO NACIONAL.



RELATÓRIO

Adoto como relatório o Relatório de Fiscalização 207/2013 (pç. 48), elaborado por equipe da SecobHidroferrovia.


1 - APRESENTAÇÃO

Trata-se de auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras 2013, nas obras de construção do Lote 5S da Extensão Sul da FNS localizado entre a Ponte do Rio Arantes/MG (km 527+640) e a cidade de Estrela d’ Oeste/SP (km 669+550), numa extensão de 141,95 km.

A obra foi fiscalizada em 2012 quando este Tribunal determinou suspensão cautelar da execução dos serviços de terraplenagem e obras de arte especiais, devido às lacunas no projeto, inclusive falta de sondagens (TC 009.594/2012-4). Em última instância, a obra tinha preço e prazo desconhecidos. Além de falhas de projeto, este Tribunal também apontou a falta de cronogramas (com determinação, no TC 008.839/2011-5, para apresentação de Cronograma em forma de gráfico de Gantt com caminho crítico, indicando atividades críticas da obra, para que essa fosse concluída no prazo planejado).

As falhas de projeto básico são um dos importantes motivos que levam obras a não serem concluídas e terem seu orçamento extrapolado. Desta forma, as fiscalizações e recomendações deste Tribunal atuaram no sentido de reduzir os riscos de a obra não ser concluída: fortalecendo os projetos e a gestão da obra.

Na presente fiscalização, verificou-se que os riscos se alteraram, mas não se extinguiram. Sondagens para prospecção do solo, que são insumos fundamentais para um projeto bem feito, foram realizadas e projetos executivos mais precisos estão sendo elaborados.

Diante do quadro encontrado, verifica-se que é grande o risco de o contrato se encerrar por exaustão de seus valores, com a obra longe de estar concluída. Isto porque diversos serviços já foram aditivados e o projeto executivo encontra-se em revisão, o que certamente vai gerar necessidade de mais aditivos. No entanto, o limite legal de 25% para aditivos já foi até extrapolado.

A situação encontrada concretiza a previsão desta Corte na fiscalização passada: custo da obra continua desconhecido, ou seja, iniciou-se a obra com uma estimativa de custo que não é suficiente para conclusão do empreendimento, mesmo com o aumento de 25% permitido em lei. Consequentemente, seu prazo também continua desconhecido.

Importância socioeconômica

A proposta de estender a Ferrovia Norte-Sul em aproximadamente 670 km, a partir de Ouro Verde de Goiás/GO até Estrela d’ Oeste/SP, onde se insere o Lote 5S, objeto desta fiscalização, efetiva a interligação das malhas ferroviárias do Sul e do Sudeste com as malhas ferroviárias do Norte e do Nordeste, bem como com as vias navegáveis da Amazônia. A extensão sul também visa conectar o sistema ferroviário existente aos portos da Região Sudeste.

A ligação nasceu da necessidade de baratear o custo do transporte dos produtos da sua região de influência - como grãos, farelo, óleo de soja, adubos, fertilizantes, álcool, derivados de petróleo, açúcar e bauxita (minério de alumínio) - que, assim, também chegarão mais baratos aos consumidores brasileiros e estrangeiros.

2 - INTRODUÇÃO

2.1 - Deliberação que originou o trabalho

Em cumprimento ao Acórdão 448/2013 - Plenário, realizou-se auditoria na Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. - MT, no período compreendido entre 3/6/2013 e 14/6/2013.

As razões que motivaram esta auditoria foram o atendimento aos critérios de materialidade, risco e relevância.

2.2 - Visão geral do objeto

Trata-se de auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras 2013, nas obras de construção do Lote 5S da Extensão Sul da FNS localizado entre a Ponte do Rio Arantes/MG (km 527+640) e a cidade de Estrela d’ Oeste/SP (km 669+550), numa extensão de 141,95 km, inicialmente. Atualmente a obra tem 168,11km, resultado do acréscimo de um pátio de interconexão em Estrela d’ Oeste.

Esse empreendimento foi licitado em 2010 (Edital de Concorrência Pública 4/2010), tendo sido subdividido em 5 (cinco) lotes, dentre os quais o Lote 5S.

A construção do Lote 5S foi contratada junto à empresa Tiisa - Triunfo Iesa Infraestrutura S.A., em 15/12/2010 (Contrato 68/2010) pelo montante original de R$ 433.993.842,40, em valores de setembro/2009, sendo inicialmente previsto prazo de execução de 24 meses. Até o momento, o Contrato 68/2010 teve cinco termos aditivos.

O primeiro termo aditivo (TA 1/2011) reduziu o valor global da para R$ 433.914.811,43, valor esse alcançado como consequência da correção de uma impropriedade no valor original do contrato, bem como acréscimos de R$ 25.446.907,61 (5,86%) e decréscimos de R$ 25.525.938,58 (5,88%).

O segundo termo aditivo (TA 2/2012) suprimiu os serviços por administração do contrato no valor de R$ 579.808,00 (atendendo ao Acórdão 3301/2011-TCU-Plenário) e alterou quantidades e preços de diversos serviços, acrescendo R$ 30.435.442,00 ao valor do contrato. O valor total do contrato foi para R$ 463 milhões.

O terceiro aditivo (TA 3/2012 de 17/9/12) formalizou a repactuação do valor unitário dos dormentes de concreto, acarretando uma supressão de R$6,8 milhões. Foram também suprimidos R$ 229 mil relativos aos acessórios a serem medidos. O valor final do contrato passou a ser de R$ 456,7 milhões.

O quarto termo aditivo (TA 4/2012 de 21/12/12) prorroga a vigência do contrato para 30/6/14, exclui da planilha o item 1.5.7 (helicóptero) no valor de R$ 715.060,26, entre outras alterações.

O quinto termo aditivo (25/4/2013) assinado no valor de R$78,45 milhões elevou o valor total do contrato para R$ 534.414.106,13.

Além do contrato de construção com a Tiisa (Contrato 68/2010), a Valec, por meio da Concorrência 12/2010, firmou o contrato 90/2010 para contratação de serviços técnicos especializados de supervisão das obras do lote 5S da FNS com a empresa Enger Engenharia S.A., no valor original de R$ 18.175.221,67. O contrato encontra-se em seu segundo termo aditivo, atualmente com valor total de R$ 35,2 milhões.

O relatório de acompanhamento técnico da Gerenciadora PACs - Planejamento, Assessoria Consultoria e Sistemas Ltda., de abril de 2013, informa uma evolução física até abril/ 2013 de 36,69% e evolução financeira de 40,36%. Até maio de 2013, já foram pagos R$230 milhões relativos ao contrato com a construtora Tiisa.

Mesmo com o status da obra sendo considerado bom pela gerenciadora contratada pela Valec, a Pacs, a conclusão das obras não será no prazo planejado. Citando somente um dos indicativos de atrasos, apenas 6 das 17 obras de arte especiais - OAE (pontes, viadutos e passagens) foram iniciadas, restando não iniciadas obras de vulto, como a ponte sobre o Rio Grande, na divisa dos Estados de Minas Gerais e São Paulo, com quase 500m, 12 vãos e 11 pilares de sustentação - 7 deles seguramente dentro da calha do rio - ou outras OAE em locais que sequer foram desmatados.

O panorama observado indica que, a exemplo do que aconteceu na FNS GO e TO, poderão ser necessárias novas contratações para complementação de obras. Já existem cinco termos aditivos assinados, atingindo o limite legal e indicando que o limite de valor do contrato será atingido, antes do fim da obra. Tais questões serão discutidas em detalhe nos achados.

Atualmente existem 4 frentes de trabalho em andamento da obra:

- frente 1 (527 a 575+500) - serviços bastante avançados, com lacunas no início do trecho até estaca 531 (onde existem sítios arqueológicos - a arqueologia é apontada como completa no Relatório de Atividades Técnicas - RAT).

- frente 2 (579 a 585+500) - serviços avançados, exceto o de revestimento vegetal. Interrupções nos dois trechos onde há interferências com linhas de alta tensão (577+000 e 587+280). Há uma descontinuidade entre as frentes 1 e 2, justamente no trecho da linha de alta tensão.

- frente 3 (588 a 610) - serviços em andamento, faltando o final do trecho e serviços de revestimento vegetal. Há uma descontinuidade entre as frentes 2 e 3, no trecho de interferência com a linha de alta tensão.

- frente 4 (620 a 640) - serviços executados não em totalidade até a terraplanagem. Há uma grande descontinuidade entre as frentes 3 e 4, especificamente em trechos com sítios arqueológicos, apesar de a arqueologia ser considerada concluída no RAT.

Os serviços de arqueologia e desapropriação estão praticamente concluídos em todo o lote.

O relatório de fiscalização do Fiscobras 2012 apontou, como constatações, avanço desproporcional das etapas do serviço, liquidação irregular da despesa e deficiências do projeto básico.

Em 2012, as principais irregularidades identificadas no âmbito dos projetos básicos dos lotes fiscalizados foram: interrupções do traçado com risco de perda de funcionalidade da obra, seleção de método construtivo antieconômico e não usualmente aplicado nas obras ferroviárias para produção dos diversos tipos de concreto; insuficiência de sondagens para dimensionamento das obras de arte especiais; insuficiência de caracterização do terreno; equiparação de atos da fiscalização ao projeto básico da obra e adoção na planilha orçamentária de ‘‘serviços por administração’ ‘, com as quantidades em horas de máquinas e pessoal, sem a identificação do objeto que se pretende executar.

Devido às irregularidades, o Acórdão 2908/2012-TCU-Plenário (posteriormente alterado pelos Acórdãos 3395/2012-TCU-Plenário e 3274/2012-TCU-Plenário), suspendeu cautelarmente a execução de serviços de terraplenagem até a elaboração e apresentação, a este Tribunal, de cronograma de execução das sondagens e do custo total dos serviços, embasado nas sondagens. Paralisou-se também a execução das obras de arte especiais, até a elaboração e apresentação, a este Tribunal, das composições de custo unitário elaboradas após a conclusão dos respectivos projetos executivos.



2.3 - Objetivo e questões de auditoria

A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras da Ferrovia Norte-Sul - Ouroeste - Estrela d´Oeste/SP - Lote 5S.

A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formulou-se a questão adiante indicada:

1) A administração está tomando providências com vistas a regularizar a situação da obra?



2.4 - Metodologia utilizada

Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade, tendo sido observadas as Normas de Auditoria e os Padrões de Auditoria de Conformidade definidos pelo Tribunal de Contas da União. Nenhuma restrição foi imposta aos exames.

Buscou-se também verificar a evolução do empreendimento e as atuações do TCU relacionadas à obra. Foram utilizadas as técnicas de análise documental, conferência de cálculos e análise de projetos. Não foi realizada visita à obra.

2.5 - Volume de recursos fiscalizados

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 569.686.570,27. Esse valor representa a soma dos valores de contratação dos contratos de obras (68/2010) e de supervisão (90/2010), incluindo aditivos.



2.6 - Benefícios estimados da fiscalização

Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar que a atuação desta Corte de Contas contribuirá para a melhoria da atuação dos órgãos envolvidos, com destaque para a expectativa de controle, bem como contribuirá para a observância da elaboração de projetos básicos adequados, nos termos do inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93.



3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - Descumprimento de determinação exarada pelo TCU.



3.1.1 - Tipificação do achado:

Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C)

Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A situação verificada não se enquadra nas hipóteses previstas no art. 93 § 1º, inciso IV, da Lei 12.708/2012 (LDO 2013), pois não se pode avaliar se os efeitos resultantes da situação possuem materialidade e relevância que justifique tal enquadramento.

3.1.2 - Situação encontrada:

Este achado faz acompanhamento de determinações do TC 009.594/2012-4, relativo à fiscalização deste lote em 2012. O achado acompanha a situação registra o desatendimento de algumas das determinações.

MONITORAMENTO DAS DETERMINAÇÕES EXARADAS NO ÂMBITO DO ACÓRDÃO 2908/2012, ALTERADO PELO ACÓRDÃO 3395/2012 E COMPLEMENTADO PELO ACÓRDÃO 3274/2012, todos TCU-PLENÁRIO (TC 009.594/2012-4) - Relator: Augusto Sherman

ITEM 9.1.1. Suspensão cautelar da execução dos serviços de terraplenagem condicionada à elaboração e apresentação a este Tribunal de cronograma de execução das sondagens e custo total dos serviços de terraplenagem.

SITUAÇÃO ENCONTRADA: A Valec apresentou o cronograma de sondagens complementares, no âmbito do TC 012.612/2012-0, em 29/11/2012 que previa conclusão das sondagens até março de 2013. A equipe de auditoria do TCU dos lotes 1S a 4S verificou que as sondagens diretas e indiretas (dados brutos) do referido cronograma apresentado ao TCU já tinham sido finalizadas.

Entretanto, até junho de 2013, ainda não foram realizados os ajustes nos projetos executivos de terraplenagem e nem as revisões na planilha orçamentária com custo total, embasado nas sondagens para caracterização do solo do trecho.

Por meio de nota técnica, a Valec informa que as sondagens executadas foram realizadas em pontos determinados pela Superintendência de Projetos da estatal: trechos de obra não atacados, trechos de obra em execução e trecho de obra concluídos. Esclarece também que a Superintendência de Projetos ainda está recebendo os relatórios de sondagens encaminhados de cada lote e, após isso, poderá apresentar como e quando serão incorporadas as sondagens nas revisões de projetos de terraplenagem das obras.

Com isso, conclui-se que apesar de finalizadas as sondagens complementares determinadas pelo TCU, o produto final desse processo de compilação de dados obtidos em campo ainda não está pronto e, consequentemente, não pode ser utilizado para fins de classificação de material e nem de ajustes em quantitativos de volumes em projeto executivo de terraplenagem.

Não houve medição de serviços de terraplanagem até a medição 28 (março de 2013). Na medição 29 (abril de 2013) foram medidos R$ 4,3 milhões de terraplenagem. Em maio (medição 30), foram medidos mais R$ 4,9 milhões, ainda não pagos até a data desta fiscalização (como esclarecido pela Valec no Ofício 964/2013, em resposta ao Ofício de Requisição 2-207/2013 TCU/Secob). O pagamento em abril caracteriza descumprimento de determinação, pois apesar de a Valec ter enviado cronograma de sondagens e efetivamente executado as sondagens, não enviou revisão de custos e tampouco fez ajustes nas planilhas de custos dos contratos. Caracteriza também descumprimento de medida cautelar por pagamento de serviços com suspensão cautelar de pagamento.

ITEM 9.1.2. Suspensão cautelar dos serviços de execução de obras de arte especiais até a elaboração e apresentação, a este Tribunal, das composições de custo unitário elaboradas após a conclusão dos respectivos projetos executivos, em um prazo de 120 (cento e vinte) dias, incluída nesse prazo a elaboração dos projetos executivos faltantes e que reflitam a realidade da obra no caso da produção de concreto em usina para essas obras,

SITUAÇÃO ENCONTRADA: O prazo para envio da documentação venceu em 13/04/13. No entanto, não houve apresentação completa de tais documentos ou pedido de prorrogação de prazo. Como resposta ao ofício de requisição, foi enviada à este Tribunal parte dos projetos executivos, que estão em processo de elaboração, mas ainda não estão completos ou concluídos. À época do acórdão, as obras das pontes sobre o Córrego Ponte Nova (item 10.2 da planilha de preços) e da ponte sobre o Rio São Domingos (item 10.4) haviam sido iniciadas. No entanto, não foram medidos valores em obras de arte especiais em janeiro, fevereiro, indicando atendimento à determinação de paralisação. Em março, foi medida uma passagem inferior no km 622,7 no valor de R$ 303 mil (item 10.20 da planilha de preços). Em abril foram medidos R$ 350 mil e em maio R$ 477 mil, relativos a serviços de obras de arte especiais, caracterizando descumprimento de determinação. Houve também descumprimento de medida cautelar por pagamento de serviços com suspensão cautelar de pagamento.

As composições de concreto dos contratos não foram repactuadas. Por meio da Nota Técnica Supro nº 175/2013 a Valec informou que analisou composições de custo para produção de concreto em central de 30 m3/h e concluiu que a diferença de valores para a produção adotada no contrato (betoneira) e a produção com utilização de central é pouco representativa em relação ao valor total da obra. Sobre esse assunto a equipe de auditoria do TCU não identificou nos aditivos do contrato 68/2010, nenhuma alteração de preço unitário em item de planilha referente à fornecimento de concreto visando resguardar o equilíbrio econômico e financeiro do contrato em favor da Administração.

Devido ao descumprimento das determinações à Valec para o envio de revisão de custos dos serviços de terraplenagem, contemplando as novas sondagens realizadas e para a elaboração e apresentação, a este Tribunal, das composições de custo unitário das obras de arte especiais, elaboradas após a conclusão dos respectivos projetos executivos, propõe-se audiência dos responsáveis pela Valec.

Devido ao descumprimento de medida cautelar por medição e pagamento de serviços de terraplenagem em abril de 2013 e de obras de arte especiais em março e abril de 2013, também se propõe audiência de responsáveis.

ITEM 9.1.3. Abstenção de execução de serviços de terraplenagem, ainda que atendido o item 9.1.1 (e seus subitens) acima, nos pontos de cruzamento com linhas de transmissão de energia, até que seja definida solução para o remanejamento da linha de transmissão ou elaboração do projeto do novo traçado da ferrovia, juntamente com as composições dos de custos unitários dos serviços relativos a essa alteração, embasadas nas sondagens necessárias.

SITUAÇÃO ENCONTRADA: No âmbito do TC 009.594/2012-4, foi enviada documentação pela Valec e ainda não analisada por esta unidade técnica. Os diagramas de avanço da obra, no relatório RAT de abril de 2013, não indicam realização de serviços nos pontos de interferência (estacas 577+100 e 587+280). Isto indica que este item da cautelar está sendo respeitado.

ITEM 9.2 faz determinação à Secob para que monitore, em processo específico, o cumprimento dos subitem 9.1 deste Acórdão e que avalie, no âmbito das fiscalizações do Fiscobras/2013, a efetividade das medidas adotadas no subitem 9.1 deste Acórdão, reavaliando, a classificação das irregularidades apontadas no projeto básico.

SITUAÇÃO ENCONTRADA: O monitoramento determinado pelo item 9.2 do aludido acórdão foi realizado dentro desses autos, no âmbito do Fiscobras 2013. O acompanhamento e conclusões estão registradas no presente achado. Como as questões solicitadas à Valec ainda não foram integralmente cumpridas, propõe-se prosseguir com o monitoramento, haja vista a sinalização do item 9.5 pelo arquivamento dos autos do TC 009.594/2012-4, sem prejuízo do aproveitamento das peças processuais.

Quanto à reclassificação das irregularidades citadas no item 9.2 do Acórdão 2908/2012 (alterado pelo Acórdão 3395/2012 e complementado pelo Acórdão 3274/2012, todos TCU-PLENÁRIO) verifica-se que não se enquadra dentre as previstas no artigo 93, § 1°, inciso IV, da Lei 12.708 de 17 de agosto de 2012 (LDO 2013), aptas a ensejar o bloqueio da execução física, orçamentária e financeira dos contratos.

A respeito da efetividade das medidas cautelares, verificou-se na presente fiscalização que, com o aumento do conhecimento sobre a obra - pela realização de sondagens e revisão dos projetos (em andamento) - o risco apontado na fiscalização de 2012 foi alterado. Com isso, os pressupostos da cautelar em vigor, ficam abrandados.

Propõe-se, então, a suspensão da medida cautelar.

A suspensão da cautelar, no entanto, não significa que as irregularidades estejam sanadas e tampouco reduz a responsabilidade da Valec. Para garantir uma boa gestão por parte da Valec é fundamental que as informações oriundas das novas sondagens, sejam de fato incorporadas aos projetos executivos (de terraplenagem, identificando solos moles, entre outros e das obras de arte especiais), que as planilhas de custo sejam revisadas, enfim, que as novas informações sejam de fato aplicadas na execução da obra. Além disso, ressalta-se a importância de que os gestores estabeleçam marcos que não permitam o avanço da obra sem sondagens, projetos e custos definidos. A responsabilidade da Valec e da Enger pela boa gestão da obra e dos recursos públicos está em foco neste empreendimento.

Embora tenha se verificado que a realização de sondagens e revisão dos projetos alterou o risco apontado na fiscalização e abrandou os pressupostos da cautelar em vigor, como as irregularidades ainda não foram integralmente sanadas, mesmo com a suspensão da medida cautelar, propõe-se dar ciência à Valec da necessidade de cumprimento das medidas saneadoras (determinadas no acórdão aqui em questão), que restam pendentes, quais sejam:

- elaboração, para cada trecho, do custo total dos serviços de terraplenagem, embasado nas sondagens para caracterização do solo do trecho, de acordo com o cronograma e o diagrama de massas definidos no subitem anterior, considerando que os serviços de terraplenagem de cada trecho devem ser precedidos das respectivas sondagens.

- elaboração e apresentação, a este Tribunal, em 120 dias, das composições de custo unitário elaboradas após a conclusão dos respectivos projetos executivos, que reflitam a realidade da obra no caso da produção de concreto em usina para essas obras, incluída nesse prazo a elaboração dos projetos executivos faltantes.

Juntamente com a proposta de suspensão de cautelar, propõe-se ainda dar ciência à Valec e à construtora Tiisa que as informações oriundas das novas sondagens, sejam de fato incorporadas nos projetos e que as planilhas de custo sejam revisadas de acordo, como já determinado por esta Corte. Também que se dê ciência da necessidade de estabelecimento de marcos que não permitam o avanço da obra sem sondagens, projetos e custos definidos.



3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

(IG-C) - Contrato 68/10, 22/12/2010, Execução, sob regime de empreitada por preço unitário, de obras e serviços de engenharia para instalação do Lote 5 (da ponte do Rio Arantes/MG - Km 527+640 - até Estrela d’ Oeste/SP - Km 669+550), subtrecho da Ferrovia Norte-Sul - FNS, compreendido entre Ouro Verde/GO e Estrela d’ Oeste/SP, Tiisa - Triunfo Iesa Infraestrutura S.A.

Os desatendimentos de determinação não podem ainda ser quantificados e da sua responsabilização deriva a necessidade de se ouvir em audiências os responsáveis.

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