Tribunal de contas da união tc 026. 345/2011-0 grupo II – classe VII – plenário



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 026.345/2011-0



GRUPO II – CLASSE VII – PLENÁRIO

TC 026.345/2011-0

Natureza: Representação

Interessado: Tribunal de Contas da União

Responsáveis: Aline Figueiredo Freitas Pimenta (Coordenadora-Geral de Meio Ambiente), Angela Maria Barbosa Parente (Coordenadora-Geral de Meio Ambiente), Georges Ibrahim Andraos Filho (Coordenador-Geral de Meio Ambiente Substituto e Coordenador de Meio Ambiente Aquaviário), Jair Sarmento da Silva (Coordenador-Geral de Meio Ambiente), Luziel Reginaldo de Souza (Diretor de Planejamento e Pesquisa) e Miguel de Souza (Diretor de Planejamento e Pesquisa)

Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)


Sumário: REpresentação. contratos de gestão ambiental. MEDIÇÃO DEFICIENTE. CONTRATAÇÕES DE FUNDAÇÕES POR DISPENSA DE LICITAÇÃO. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO. ACOLHIMENTO PARCIAL DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. cIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Adoto como relatório, no essencial, a última instrução da unidade técnica sobre a matéria dos autos (peça 86):

INTRODUÇÃO



Cuidam os autos de representação formulada pela então 1ª Secex acerca de irregularidades observadas nos contratos de gestão ambiental firmados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), detectadas durante os trabalhos da auditoria determinada no Acórdão 2313/2010-TCU-Plenário, registro Fiscalis 1121/2010.

2. Como o objeto da referida auditoria, qual seja, ‘verificar as causas das fragilidades na gestão ambiental de serviços e obras rodoviárias que vêm ocasionando a aplicação de multas por parte do Ibama’, não guardava estreita pertinência com as irregularidades encontradas nos contratos de gestão ambiental das obras rodoviárias, optou-se por propor a presente representação, nos termos da Portaria Segecex 26/2009.

3. Consta instrução inicial à peça 23. Nela, registrou-se que a equipe de auditoria teria examinado os seguintes processos de gestão ambiental, todos sob responsabilidade da Coordenação-Geral de Meio Ambiente (CGMAB), integrante da Diretoria de Projetos e Pesquisa (DPP) do DNIT (peça 23, p. 1):

Contratado

Rodovia (BR)

Contrato

Prazo inicial de duração (dias)

Valor contratado a preços iniciais (R$)

Extensão do trecho (km)

Edital

Strata Engenharia LTDA.

418/BA

Não havia sido firmado até a data da auditoria

720

5.510.227,38

84,50

608/2009-00

COPPETEC

319/AM

PP 139/2009-00

540

10.202.590,75

448,80

Dispensa

Fundação BIO-RIO

135/MG/BA/PI/MA

PP 044/2010-00

720

18.058.362,79

554,90

Dispensa

Fundação BIO-RIO

163/MT

PP 043/2010-00

450

2.259.449,82

50,66

Dispensa

Consórcio Contécnica/Concremat

163/PA e 230/PA

PP 049/2008-00

1080

13.832.357,03

932,30

159/07-00

Consórcio SKILL-STE

101/PE/AL/SE/BA

Não havia sido firmado até a data da auditoria

1080

24.977.205,50

649,00

824/2009-00

Strata Engenharia LTDA.

493/RJ

Não havia sido firmado até a data da auditoria

720

5.280.994,59

25,50

298/2010-00

Consórcio SKILL-STE

101/RN/PB/PE

PP 235/2006-00

930

10.348.394,92

398,90

97/2006-00

Fundação BIO-RIO

163/PA, 230/PA e 422/PA

PP 1083/2010-00

360

11.234.827,65

1719,70

Dispensa

Consórcio Ambiental BR 230/422//PA

230/PA e 422/PA

Não havia sido firmado até a data da auditoria

1080

21.350.552,43

1057,70

609/2009-00

FUNCAB

156/AP

PP 673/2009-00

480

1.992.906,93

0,40

Dispensa

STE

116/RS e 392/RS

PP 1086/2010-00

900

10.455.286,36

75,55

513/2009-00

4. O exame dos contratos acima listados revelou a existência das seguintes irregularidades: i) elaboração deficiente do orçamento constante do projeto básico (termo de referência); ii) medição deficiente dos contratos firmados; e iii) contratações irregulares de fundações por dispensa de licitação.

5. Assim, na instrução inicial foi proposta a realização de audiência dos responsáveis (peça 23, p. 19-21). O encaminhamento teve anuência do Diretor da Secex-1/D1 (peça 24) e do titular da unidade (peça 25).

6. Posteriormente, o excelentíssimo Ministro-Relator do feito, José Múcio Monteiro, em despacho constante da peça 26, autorizou a realização das audiências propostas.

7. Expedidos os respectivos Ofícios de Comunicação (peças 27 a 32), e concedida a dilação de prazo solicitada pelos responsáveis (peça 58), os gestores apresentaram suas razões de justificativa, acostadas às peças 72, 73, 74, 76, 78 e 79, que serão examinadas a seguir.

EXAME DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA

Irregularidade 1: elaboração deficiente do orçamento constante do projeto básico (termo de referência).

8. Em relação à irregularidade descrita nos itens 12 a 65 da instrução constante da peça 23, foram chamados em audiência os seguintes gestores:

a) Senhor Jair Sarmento da Silva, Coordenador-Geral de Meio Ambiente de 8/9/2008 a 20/7/2010, por ter elaborado os termos de referência das licitações 298/2010-00, 824/2009-00, 513/2009-00, 608/2009-00 e 609/2009-00, e ter aceito as propostas orçamentárias apresentadas pelas fundações contratadas por meio dos contratos PP 044/2010-00, PP 043/2010-00 e PP 673/2009-00, desacompanhados de projeto básico contendo os elementos minimamente necessários para dimensionar os quantitativos estabelecidos nos respectivos editais ou nas propostas orçamentárias (no caso das fundações), em especial o tamanho das equipes profissionais e os gastos com passagens, diárias e deslocamentos, bem como omitindo a descrição detalhada e precisa das atividades que viriam a ser exercidas por cada um dos profissionais que comporiam a equipe de gestão ambiental, em afronta aos princípios da eficiência e da economicidade, insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1998, e ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e na jurisprudência desta Corte, segundo a qual o projeto básico deve fundamentar-se em estudos técnicos atualizados e conter descrição pormenorizada do objeto, dos custos, do pagamento e da fiscalização do contrato;

b) Senhor Miguel de Souza, Diretor de Planejamento e Pesquisa de 23/10/2007 a 3/3/2010, por ter aprovado os termos de referência das licitações 298/2010-00, 824/2009-00, 513/2009-00, 608/2009-00 e 609/2009-00 desacompanhados de projeto básico contendo os elementos minimamente necessários para dimensionar os quantitativos estabelecidos nos respectivos editais, em especial o tamanho das equipes profissionais e os gastos com passagens, diárias e deslocamentos, bem como omitindo a descrição detalhada e precisa das atividades que viriam a ser exercidas por cada um dos profissionais que comporiam a equipe de gestão ambiental, em afronta aos princípios da eficiência e da economicidade, insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1998, e ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e na jurisprudência desta Corte, segundo a qual o projeto básico deve fundamentar-se em estudos técnicos atualizados e conter descrição pormenorizada do objeto, dos custos, do pagamento e da fiscalização do contrato;

c) Senhor Georges Ibrahim Andraos Filho, Coordenador-Geral de Meio Ambiente Substituto e Coordenador de Meio Ambiente Aquaviário a partir de 31/8/2004, por ter aceito a proposta orçamentária apresentada pela COPPETEC no âmbito do PP 139/2009-00 desacompanhada de projeto básico contendo os elementos minimamente necessários para dimensionar os quantitativos previstos pela fundação, em especial o tamanho das equipes profissionais e os gastos com passagens, diárias e deslocamentos, bem como omitindo a descrição detalhada e precisa das atividades que viriam a ser exercidas por cada um dos profissionais que comporiam a equipe de gestão ambiental, em afronta aos princípios da eficiência e da economicidade, insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1998, e ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e na jurisprudência desta Corte, segundo a qual o projeto básico deve fundamentar-se em estudos técnicos atualizados e conter descrição pormenorizada do objeto, dos custos, do pagamento e da fiscalização do contrato;

d) Senhora Aline Figueiredo Freitas Pimenta, Coordenadora-Geral de Meio Ambiente a partir de 21/7/2010, por ter aceito a proposta orçamentária apresentada pela Fundação BIO-RIO no âmbito do PP 1083/2010-00 desacompanhada de projeto básico contendo os elementos minimamente necessários para dimensionar os quantitativos previstos pela fundação, em especial o tamanho das equipes profissionais e os gastos com passagens, diárias e deslocamentos, bem como omitindo a descrição detalhada e precisa das atividades que viriam a ser exercidas por cada um dos profissionais que comporiam a equipe de gestão ambiental, em afronta aos princípios da eficiência e da economicidade, insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1998, e ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e na jurisprudência desta Corte, segundo a qual o projeto básico deve fundamentar-se em estudos técnicos atualizados e conter descrição pormenorizada do objeto, dos custos, do pagamento e da fiscalização do contrato;

e) Senhora Angela Maria Barbosa Parente, Coordenadora-Geral de Meio Ambiente no período de 1/7/2003 a 3/9/2008, por ter elaborado os termos de referência das licitações 159/2007 e 97/2006 desacompanhados de projeto básico contendo os elementos minimamente necessários para dimensionar os quantitativos estabelecidos nos respectivos editais, em especial o tamanho das equipes profissionais e os gastos com passagens, diárias e deslocamentos, bem como omitindo a descrição detalhada e precisa das atividades que viriam a ser exercidas por cada um dos profissionais que comporiam a equipe de gestão ambiental, em afronta aos princípios da eficiência e da economicidade, insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1998, e ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e na jurisprudência desta Corte, segundo a qual o projeto básico deve fundamentar-se em estudos técnicos atualizados e conter descrição pormenorizada do objeto, dos custos, do pagamento e da fiscalização do contrato;

f) Senhor Luziel Reginaldo de Souza, Diretor de Planejamento e Pesquisa no período de 25/4/2005 a 23/10/2007, por ter aprovado os termos de referência das licitações 159/2007 e 97/2006 desacompanhados de projeto básico contendo os elementos minimamente necessários para dimensionar os quantitativos estabelecidos nos respectivos editais, em especial o tamanho das equipes profissionais e os gastos com passagens, diárias e deslocamentos, bem como omitindo a descrição detalhada e precisa das atividades que viriam a ser exercidas por cada um dos profissionais que comporiam a equipe de gestão ambiental, em afronta aos princípios da eficiência e da economicidade, insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1998, e ao disposto no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e na jurisprudência desta Corte, segundo a qual o projeto básico deve fundamentar-se em estudos técnicos atualizados e conter descrição pormenorizada do objeto, dos custos, do pagamento e da fiscalização do contrato.

9. A seguir, serão apresentadas resumidamente as razões de justificativa apresentadas.

10. Razões de justificativa do senhor Jair Sarmento da Silva.

11. Apresentou suas razões de justificativa à peça 73, p. 1-9.

12. Inicia sua defesa salientando que o Diretor-Geral do DNIT, em 13/12/2010, teria encaminhado à Secob-1 cópia de Despacho exarado em 9/12/2010 pela Diretoria Executiva do DNIT (DIREX) no qual constava a informação de que a Autarquia já enfrentava dificuldades para dimensionar o tamanho das equipes de supervisão de obras, desde, ao menos, 2004.

13. Para o DNIT, as principais dificuldades observadas seriam decorrentes da ‘intensa demanda de serviços [a que a Autarquia estaria sujeita] em contraposição à latente falta de pessoal (...)’ (peça 73, p. 2).

14. O gestor salienta que a área ambiental era ainda mais crítica, pois cerca de 90% de seu quadro técnico seria composto por contratados temporários.

15. Nada obstante, afirma que, no período em que esteve no DNIT, houve um bem sucedido esforço no desenvolvimento organizacional da entidade, sem se desconsiderar, no entanto, que (peça 73, p. 3):

equipes tecnicamente competentes, mas subdimensionadas, com coordenadores trabalhando em expedientes de ate 12 ou 14 horas, como ocorria com a área de meio ambiente, dificilmente são capazes de responder com eficiência em períodos de grande demanda, como se observa atualmente com o PAC (...).’



16. Findas essas considerações de fundo, passa a se manifestar quanto ao ponto que ensejou a presente audiência.

17. Coloca que o Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (EIA/RIMA), somado ao Plano Básico Ambiental (PBA), corresponde ao Projeto Básico ambiental, na medida em que apresenta ‘o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço’ (peça 73, p. 3).

18. A emissão da Licença Prévia (LP) pelo licenciador equivaleria ao reconhecimento de que o estudo ambiental apresentaria os requisitos de um projeto básico.

19. Entre as condicionantes apresentadas na LP constaria a execução dos programas ambientais previstos no PBA, ‘instrumento tão imprescindível para a obtenção de Licença de Instalação – LI quanto o Estudo de Impacto Ambiental – EIA/RIMA o é para a obtenção da Licença Prévia’ (peça 73, p. 4).

20. Nesse sentido, uma das principais exigências para a obtenção da LI seria a execução de ‘grande número de programas ambientais, normalmente superiores a 20’. Conclui, então, que (peça 73, p. 4):

é possível afirmar que as ações detalhadas a serem desenvolvidas em cada um dos Programas Ambientais, contidas no PBA, constituem elementos suficientemente pormenorizados e servem de base para definir as atividades, o pessoal e materiais necessários, o tamanho das equipes profissionais, os gastos com passagens, diárias e deslocamentos, os demais gastos e um orçamento consolidado para promover a execução destes Programas e a coordenação de sua execução, que cabe a supervisão ambiental.’



21. Destarte, conquanto não tenha estabelecido parâmetros para dimensionar o tamanho das equipes de supervisão, o gestor teria informações suficientes para, baseado em critérios técnicos, práticas e experiências anteriores, suprir as já elencadas dificuldades do DNIT, que não dispunha de metodologia instituída para estimar o número de integrantes de equipes de supervisão, a qual não se encontrava definida ‘nem mesmo para as atividades de supervisão de obras, executadas pelo Órgão ao longo de décadas’ (peça 73, p. 4).

22. Os quantitativos estabelecidos no Edital, ademais, foram, segundo o gestor, resultado de contribuições de diversos técnicos, reuniões e experiências, não cabendo sua estipulação a um gestor ou trabalhos isolados.

23. As planilhas orçamentárias teriam sido elaboradas pela Coordenação-Geral de Meio Ambiente (CGMAB) valendo-se de metodologia ‘praticada pelo DNIT, definida na IS DG n.º 07/2007, decorrente da análise de preços de mercado (...)’ (peça 73, p. 5).

24. Salienta que (peça 73, p. 5):

não existindo padronização de custos ou de critérios para o dimensionamento dos recursos humanos ou materiais, necessários à execução dos serviços ambientais, trabalhos que envolvem a intervenção de técnicos de ate 20 profissões diferentes, a tradução em termos orçamentários da execução dos programas ambientais e de sua coordenação exigiu sempre um detalhado exame caso a caso.’



25. Inserir-se-ia, no quadro descrito acima, a enorme variabilidade de cada estudo técnico-científico que deveria ser apresentado, as discrepâncias regionais e as diferenças dos impactos ambientais de cada empreendimento.

26. Ao comentar trechos da instrução preliminar, da qual resultou sua proposta de audiência, coloca que, ao contrário do afirmado pelos auditores, o DNIT utilizou estudos para dimensionar as equipes de supervisão ambiental, quais sejam, ‘os estudos ambientais que precederam à obtenção das respectivas licenças ambientais (...) (peça 73, p. 7), bem assim ‘as atividades detalhadas nos estudos precedentes ou recomendações da licença ambiental’ (idem).

27. Em síntese, assinala que (peça 73, p. 8):

Todos estes estudos e suas recomendações constituem-se nos documentos básicos do processo de licenciamento, que são a fonte utilizada ‘para dimensionar os quantitativos estabelecidos nos respectivos editais ou nas propostas orçamentárias’, e encontram-se anexos aos Editais de Licitação e mencionados nos respectivos Termos de Referência.



A titulo apenas de exemplo, quanto à sistemática adotada para elaboração dos orçamentos, e importante destacar que um dos critérios utilizados, para o estabelecimento de quantitativos de pessoal, equipamentos, deslocamentos e outros meios necessários para a execução de atividades técnicas previstas no licenciamento, consistiu em procurar alocar, ouvidos os técnicos especialistas de cada área, o ‘mínimo’ de recursos que fosse capaz de gerar um produto de qualidade, compatível com as exigências do Órgão licenciador.’

28. Assim, pede que sejam acolhidas suas razões de justificativa.

Razões de justificativa do senhor Miguel de Souza

29. Sua defesa encontra-se à peça 79.

30. Afirma que, segundo o Regimento Interno do DNIT, não se incluem entre as atribuições da Diretoria de Planejamento e Pesquisa (DPP) a aprovação de editais ou termos de referência, competência que seria da Diretoria Colegiada do DNIT.

31. Pondera que a elaboração dos termos de referência dos projetos ambientais, por seu turno, incumbiria à CGMAB.

32. Quanto à definição dos quantitativos, salienta que o DNIT, ‘órgão relativamente novo, não herdou um histórico de normas definidoras de ações, mormente, de assuntos relativos ao meio ambiente - o que não se discutia no tempo do DNER’ (peça 79, p.5). Nesse sentido, afirma que a DPP e a CGMAB, em virtude do crescimento das exigências ambientais, viram-se forçadas a crescer, sem ‘uma metodologia definida para alguns assuntos de cunho ambiental’ (peça 79, p. 5).

33. Acrescenta que, em resposta à determinação do TCU ínsita nos Acórdãos 1146/2004-TCU-Plenário e 2129/2010/TCU-Plenário, o DNIT teria criado grupo de trabalho para definir os parâmetros a serem levados em consideração para a fixação do tamanho das equipes de supervisão.

34. Nesse ponto, não discorda que, conquanto a determinação do TCU date de 2004, ‘não se tinha, até o ano de 2010, nenhuma manifestação do DNIT [quanto ao tamanho das equipes de supervisão ambiental], (...) por se tratarem de estudos complexos’, aliados à ‘latente falta de pessoal’ (peça 79, p. 6).

35. Apresenta, à peça 79, p. 6-9, critérios para o dimensionamento das equipes de supervisão que estariam sendo discutidos.

36. No caso específico do gerenciamento ambiental da BR 418/BA, nada obstante as dificuldades descritas pelo gestor, teria sido ‘dimensionada uma equipe básica para atender os serviços de gestão ambiental (...)’ (peça 79, p. 9). Tal equipe, composta por dez membros, não estaria superdimensionada, uma vez que os serviços a ela atribuídos compreenderiam ‘macroatividades, com correspondência com os profissionais requeridos’ (peça 79, p. 9).

37. Entende, quanto à falta de indicação das atividades a serem exercidas por cada profissional, que é desnecessária a ‘correlação de cada profissional com cada atividade desempenhada, mesmo porque estas podem sofrer alguma modificação no curso do contrato’ (peça 79, p. 10).

38. Salienta que o termo de referência/projeto básico da BR 418/BA não é omisso a respeito das atividades a serem desempenhadas pelos profissionais, as quais constariam do ‘item 4. Escopo dos serviços’.

39. Quanto a possíveis discrepâncias apresentadas pela equipe de auditoria no tocante ao dimensionamento das equipes de supervisão ambiental, pondera que a contratação de serviços ambientais é ajustada conforme as exigências presentes no licenciamento ambiental, as quais são definidas pelo ‘órgão licenciador’. Segundo o gestor, não haveria padrão nas solicitações dos ‘órgãos ambientais’ (peça 9, p. 11). Pondera que:

Esses Órgãos podem a qualquer tempo, solicitar novas informações ou estudos complementares, se julgarem necessário. O que acaba por prejudicar o planejamento da contratação pela Administração e dificulta a elaboração dos termos de referência, pois, da mesma forma não existe padronização de custos ou de critérios para o dimensionamento dos recursos necessários à execução dos serviços ambientais, humanos ou materiais, tal como o do

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