Tribunal de contas da união tc 026. 345/2011-0 grupo II – classe VII – plenário



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VOTO
Trata-se de representação formulada pela então 1ª Secex acerca de irregularidades nos contratos de gestão ambiental firmados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), detectadas durante os trabalhos da auditoria determinada no Acórdão 2.313/2010-TCU-Plenário, que, por sua vez, tinha por objeto a “verificação das causas das fragilidades na gestão ambiental de serviços e obras rodoviárias que vêm ocasionando a aplicação de multas por parte do Ibama”.

2. Foram examinados 12 contratos de gestão ambiental, todos sob responsabilidade da Coordenação-Geral de Meio Ambiente (CGMAB), integrante da Diretoria de Projetos e Pesquisa (DPP) do DNIT, nos quais foram identificadas as seguintes irregularidades:

a) elaboração deficiente do orçamento constante do projeto básico (termo de referência);

b) medição deficiente dos contratos; e

c) contratações irregulares de fundações por dispensa de licitação.

3. Promovidas as audiências dos responsáveis, a análise feita pela unidade técnica opina pela rejeição parcial das razões de justificativa apresentadas, com aplicação de multa em face da não elisão das ocorrências atinentes aos itens “b” e “c”.

4. O item “a” relaciona-se à falta de critérios observada no dimensionamento e composição das equipes de gestão ambiental, deficiência que acabava por impactar, sobretudo, os aditamentos aos contratos, já que o DNIT não dispunha de parâmetros para avaliar a pertinência das demandas apresentadas pelos contratados. Além disso, como a descrição das atribuições dos profissionais alocados nos serviços era genérica, tornava-se difícil ao contratante aferir a regular execução dos serviços contratados.

5. Verificou-se que, em verdade, os termos de referência das contratações eram elaborados sem que houvesse os elementos minimamente necessários para o dimensionamento dos quantitativos, em especial o tamanho das equipes profissionais e os gastos dessas com deslocamentos, e sem a descrição detalhada e precisa das atividades que viriam a ser exercidas por cada um dos profissionais que comporiam a equipe de gestão ambiental.

6. Em resposta às audiências, promovidas nos termos constantes do item 8 da instrução transcrita no relatório precedente, os responsáveis, entre outras alegações, afirmam que o dimensionamento das equipes de consultoria era de fato feito com base em elementos informais, como a própria experiência de técnicos do DNIT, e que o detalhamento especifico das atividades executadas pelos profissionais constava da proposta técnica vencedora, argumentos evidentemente frágeis, porquanto evidenciam a prática de atos administrativos sem respaldo legal ou normativo.

7. Na análise das razões de justificativa, a unidade técnica pondera como circunstância mitigadora da gravidade do ocorrido a inexistência de normativo do Dnit a disciplinar o dimensionamento das equipes de gestão ambiental, ressaltando também a determinação do Tribunal expedida no Acórdão 629/2011-Plenário, ou seja, posteriormente aos atos em apreciação, para que o Dnit elaborasse normativo interno com vistas a dimensionar o quantitativo de pessoal alocado em engenharia consultiva.

8. Menciona, ainda, o Acórdão 635/2013-Plenário (Relação 12/2013, Gab. Min. Raimundo Carreiro, TC 013.666/2010-0), em que o Tribunal, ao deparar-se com questão similar, e sem prejuízo de dar ciência ao Dnit da irregularidade encontrada naquele contrato específico, acolheu a proposta da então 1ª Secex de não responsabilizar os gestores, considerando como atenuante, principalmente, a ausência de normativos internos com critérios objetivos para o dimensionamento das equipes.

9. Ao final, diante dos elementos acima, a unidade técnica propõe o acolhimento das razões de justificativa dos gestores quanto a esse item, sugerindo, em acréscimo, que seja dada ciência ao DNIT das ocorrências observadas na presente representação.

10. Estou de acordo com a análise realizada, mas penso que, também pelos mesmos motivos elencados, os responsáveis não devem ser sancionados pelas demais ocorrências impugnadas.

11. No tocante à medição defeituosa de contratos consignada no item “b”, a própria unidade técnica reconhece que o problema igualmente está relacionado às inconsistências do termo de referência e do edital, que não fixavam critérios objetivos para a avaliação dos serviços prestados, falha recorrentemente observada pelo Tribunal em contratos de consultoria baseados na disponibilização de profissionais e fornecimento de veículos e equipamentos firmados pelo Dnit à época.

12. Tais contratações somente passaram a ser aperfeiçoadas a partir de decisões do Tribunal, a exemplo do Acórdão 475/2010-Plenário, por meio do qual se determinou ao Dnit que procedesse à “fiscalização efetiva do cumprimento de todas as obrigações previstas no contrato, e, especialmente, do cumprimento de toda a jornada de trabalho prevista para o pessoal terceirizado, estabelecendo mecanismos de controle do comparecimento do pessoal e fazendo constar das medições ou atestações que fundamentam os processos de pagamento os elementos informativos próprios da carga horária cumprida pela contratada”.

13. Particularmente com relação à falta de uma efetiva fiscalização da regularidade trabalhista das contratadas, que, com base nos editais de então, era feita unicamente por meio de declaração firmada pelo dirigente da empresa afirmando estar em dia com as obrigações, sabe-se que o Tribunal passou a determinar ao Dnit o estabelecimento de controles suficientes e adequados para verificação do pagamento dos encargos dessa natureza, de modo a afastar a possibilidade de a autarquia vir a responder subsidiariamente pelo seu inadimplemento (Acórdãos 2.423/2009-P e 2.197/2009-P).

14. De qualquer maneira, nessas e em outras deliberações sobre o assunto, o Tribunal, reconhecendo o caráter sistêmico das falhas e a necessidade de aprimoramento dos editais para a sua correção definitiva, optou pela não aplicação de penalidade ao gestor.

15. O caso concreto corrobora tal condição, porquanto as deficiências de medição foram apontadas em todos os contratos fiscalizados cujos serviços já estavam em andamento por ocasião da fiscalização, o que levou ao chamamento de todos os gestores que ocuparam o comando da CGMAB no período abrangido de execução de tais avenças (2006 a 2010).

16. Registre-se, ainda, que, no âmbito do processo originário desta representação (TC 031.588-2010-7), consta que estaria em elaboração na CGMAB o Manual de Gestão Ambiental Rodoviária, o qual, segundo aquela coordenação, trará o detalhamento dos procedimentos e atividades que devem ser desenvolvidos para o acompanhamento dos processos de licenciamento ambiental das rodovias, visando, entre outros objetivos, uniformizar os procedimentos de gestão ambiental das obras rodoviárias e os procedimentos de realização de vistorias técnicas pelas supervisoras ambientais.

17. Assim, considerando que as desconformidades apontadas decorreram das deficiências do edital padrão que vinha sendo utilizado pelo Dnit nas contratações, não se podendo falar, por outro lado, em ocorrências isoladas em contratos específicos que justifiquem a sanção dos gestores da CGMAB, e que tais falhas já foram objeto de determinações corretivas do Tribunal, sou pelo acolhimento parcial das razões de justificativa dos responsáveis, tendo por suficiente que se dê ciência do ocorrido ao Dnit.

18. Com relação à contratação direta de fundações de apoio para a execução dos serviços, concordo que, para a celebração desses contratos sem licitação, com fundamento no art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/1993, a atividade de pesquisa teria de ser central no objeto contratado, o que estritamente não ocorre na prestação de serviços de gestão ambiental.

19. Com efeito, ainda que algumas das atividades possam ser consideradas ligadas à pesquisa ou ensino, o exame detalhado dos serviços contratados indica que a maior parte deles não tem essa natureza. Os serviços de recolhimento e obtenção de dados e informações ambientais, por exemplo, são acessórios em contratos de gestão ambiental, cujas atividades são focadas precipuamente em aspectos de conformidade, avaliação e revisão de documentação técnica e levantamento de quantitativos e custos.

20. Assim, e a despeito do parecer da procuradoria do DNIT afirmando que estudos ambientais seriam atividades acadêmicas por excelência, é indubitável que os trabalhos de gestão ambiental realizados nas obras do Dnit não se ligam primordialmente à pesquisa ou ensino, razão pela qual houve erro na utilização da hipótese do art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/1993 para fundamentar a contratação desses serviços mediante dispensa de licitação, devendo-se dar ciência disso ao Dnit, bem como das falhas observadas nesses procedimentos no que se refere à aferição da compatibilidade dos preços oferecidos pela contratada com os de mercado, à demonstração de que a fundação era dotada de estrutura própria adequada para a realização dos serviços e à realização de pagamentos em quantias elevadas na fase inicial dos contratos, sem a devida correspondência entre o desembolso e a efetiva entrega de produto ou serviço.

Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto a este Colegiado.


TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de julho de 2015.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator

ACÓRDÃO Nº 1671/2015 – TCU – Plenário


1. Processo nº TC 026.345/2011-0

2. Grupo II - Classe VII - Representação

3. Interessado/Responsáveis

3.1. Interessado: Tribunal de Contas da União

3.2. Responsáveis: Aline Figueiredo Freitas Pimenta (Coordenadora-Geral de Meio Ambiente, CPF 784.383.651-91), Angela Maria Barbosa Parente (Coordenadora-Geral de Meio Ambiente, CPF 135.620.373-68), Georges Ibrahim Andraos Filho (Coordenador-Geral de Meio Ambiente Substituto e Coordenador de Meio Ambiente Aquaviário, CPF 323.290.671-00), Jair Sarmento da Silva (Coordenador-Geral de Meio Ambiente, CPF 092. 354.500-04), Luziel Reginaldo de Souza (Diretor de Planejamento e Pesquisa, CPF 337.077.371-15) e Miguel de Souza (Diretor de Planejamento e Pesquisa, CPF 456.551.705-15)

4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: SecobRodov

8. Advogada constituída nos autos: Cristine Lourdes Branco (OAB/DF 10.200)


9. ACÓRDÃO:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação acerca de desconformidades observadas em contratos de gestão ambiental firmados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, com fundamento no art. 237, inciso VI, e art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, e ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da representação para, no mérito, considera-la parcialmente procedente;

9.2. acolher parcialmente as razões de justificativa de Aline Figueiredo Freitas Pimenta, Angela Maria Barbosa Parente, Georges Ibrahim Andraos Filho, Jair Sarmento da Silva, Luziel Reginaldo de Souza e Miguel de Souza;

9.3. dar ciência ao DNIT que, na presente representação, constatou-se, quanto aos contratos de gestão ambiental executados pela Autarquia, o seguinte:

9.3.1 os termos de referência: i) não continham parâmetros objetivos para o dimensionamento das equipes atuantes nos contratos de gestão ambiental, o qual foi fixado unicamente pela percepção dos envolvidos na elaboração dos respectivos termos de referência; e ii) descreviam genericamente as funções e atribuições de cada integrante das equipes de gestão ambiental, dificultando, desse modo, concluir pela necessidade, ou não, desses profissionais;

9.3.2 as medições não apresentavam elementos objetivos para atestar a efetiva utilização dos quantitativos previstos nos orçamentos elaborados no respectivo termo de referência;

9.3.3 a fiscalização da regularidade fiscal e trabalhista das entidades contratadas era deficiente, vez que se baseava na simples declaração firmada pelo dirigente da contratada afirmando estar em dia com as obrigações;

9.3.4 inexistia parâmetros objetivos para avaliar e conceituar os serviços prestados;

9.3.5 nas contratações diretas de fundações de apoio: i) não houve a tipificação da hipótese prevista no art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/93, pois o objeto contratado não configurava pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional; ii) os gestores não verificaram a compatibilidade dos preços oferecidos pela contratada com aqueles praticados no mercado para o mesmo objeto, já que suas análises basearam-se nos quantitativos oferecidos pela própria contratada; iii) não foi demonstrado que a fundação era dotada de estrutura própria adequada para a realização dos serviços, fato agravado pela circunstância de sua sede se localizar em região distante das obras; e iv) houve pagamento de montantes elevados em relação ao valor global do contrato apenas para mobilização de pessoal da contratada, sem que houvesse, portanto, correspondência entre o desembolso e a efetiva entrega de produto ou serviço;

9.4. determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária do Tribunal que constitua processo apartado com o objetivo de verificar a adequação com os referenciais de mercado dos preços praticados nos contratos de gestão ambiental do DNIT, tratados nestes autos e firmados a partir de dispensa de licitação, bem como a conformidade entre os respectivos serviços medidos e pagos;

9.5 arquivar os autos.
10. Ata n° 27/2015 – Plenário.

11. Data da Sessão: 8/7/2015 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1671-27/15-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro (Relator), Bruno Dantas e Vital do Rêgo.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.



(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ



(Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO



Presidente

Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN



Procurador-Geral


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