Tribunal de contas da união tc 029. 545/2014-5



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 029.545/2014-5

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 029.545/2014-5

Natureza: Relatório de Auditoria

Entidades: Fundação Nacional de Saúde; Prefeitura Municipal de Araguatins - TO; Prefeitura Municipal de Axixá do Tocantins - TO; Prefeitura Municipal de Cachoeirinha - TO; Prefeitura Municipal de Porto Nacional - TO; Superintendência Estadual da Funasa No Tocantins

Responsáveis: Onofre Marques de Melo (050.043.141-87); Selestina Delmundes Bezerra (251.432.711-34).

Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: SUMÁRIO: FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA. FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE (FUNASA). EXECUÇÃO DE OBRAS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA EM QUATRO MUNICÍPIOS DO ESTADO DO TOCANTINS. PARALISAÇÃO DE OBRAS. FISCALIZAÇÃO DEFICIENTE DA EXECUÇÃO DO CONVÊNIO. LIBERAÇÃO IRREGULAR DE RECURSOS. RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE DA LICITAÇÃO. DETERMINAÇÕES. CIÊNCIA. APENSAMENTO AO CONSOLIDADOR.
RELATÓRIO
Transcrevo a essência do Relatório de Auditoria (peça 17), documento técnico este que contou com a anuência dos dirigentes da Secretaria de Controle Externo no Estado do Amapá (peças 18 e 19).

A efetiva execução dos trabalhos desta auditoria de conformidade objetivando verificar sistemas de abastecimento de água e de esgoto foram desenvolvidas na Funasa/TO e nas prefeituras municipais de Araguatins, Axixá do Tocantins, Cachoeirinha e Porto Nacional.



Em relação às prefeituras de Araguatins, Axixá do Tocantins e Cachoeirinha, além da solicitação de documentos, a equipe visitou as obras objeto dos convênios aqui tratados. Por sua vez, a prefeitura de Porto Nacional não foi visitada ante a grande distância das demais cidades, uma vez que se encontra a aproximadamente 600 km de distância, sendo mais próxima do município de Palmas, capital do estado do Tocantins. Assim, a análise limitou-se à parte documental.

A amostra selecionada pela Secex/AP abrangeu os convênios a seguir informados.

Convênio/PAC Tipo de obra Percentual de execução Prefeitura Valor da obra (R$) Valor liberado (R$) Início e fim da vigência

PAC 24/2012 Abastecimento de água 50,37% Araguatins 5.203.354,46 1.561.006,34 27/2/2012 a 22/2/2015

PAC 595/2007 Esgotamento Sanitário 83,80% Axixá do Tocantins 3.041.327,70 2.064.999,99 31/12/2007 a 15/12/2014

PAC 596/2007 Esgotamento Sanitário 42% Cachoeirinha 1.474.907,39 572.264,07 31/12/2007 a 26/12/2014

2697/2005 Esgotamento Sanitário 92% Porto Nacional 2.528.071,74 3.762.260,00 28/12/2005 a 22/7/2009

3055/2006 Esgotamento Sanitário 100% Porto Nacional 1.680.000,00 1.600.000,00 29/12/2006 a 7/5/2009

Fonte: Funasa (nov/2014)

Importância socioeconômica

A disponibilização de água tratada e a existência de sistema de esgoto é de fundamental importância às populações, independentemente de sua localização geográfica. Por esse motivo, a cada dois anos, a organização Mundial da Saúde (OMS) publica relatório sobre saneamento básico. O último relatório foi publicado na data de 19/11/2014, conforme trechos de notícias transcritas abaixo (disponível nos seguintes sítios eletrônicos: http://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2014-11/oms-748-milhoes-de-pessoas-nao-tem-acesso-agua-potavel-no-planeta; http://epocanegocios.globo.com/Informacao/Resultados/noticia/2014/11/brasil-investe-011-do-pib-em-saneamento-diz-oms.html):

"Um total de 748 milhões de pessoas não tem acesso à água potável de forma sustentada em todo o mundo e calcula-se que outros 1,8 bilhão usem uma fonte que está contaminada com fezes, segundo relatório divulgado hoje (19) pela Organização Mundial da Saúde (OMS). O estudo mostra que 2,5 bilhões de pessoas não têm acesso a saneamento adequado e que 1 bilhão defecam ao ar livre, nove em cada dez, em áreas rurais. Os dados constituem as principais conclusões do relatório Glass 2014, estudo feito a cada dois anos pela OMS cujo título, este ano, é investir em água e saneamento, aumentar o acesso e reduzir as desigualdades. O texto informa que o acesso a água potável e ao saneamento adequado tem implicações num amplo leque de aspectos, desde a redução da mortalidade infantil, passando pela saúde materna, o combate às doenças infecciosas, a redução de custos sanitários e no meio ambiente. O estudo mostra que, nas duas últimas décadas, 2,3 bilhões de pessoas conseguiram ter acesso às fontes de águas melhoradas. No mesmo período, o número de mortes de crianças devido às doenças diarreicas relacionadas com o saneamento precário caiu de 1,5 milhão em 1990 para 600 mil em 2012.

"Um levantamento da Organização Mundial da Saúde (OMS) indica que o Brasil é o país que mais investe em saneamento básico e acesso à água potável entre nações que ainda estão em desenvolvimento - um total de US$ 11,7 bilhões. Os números são relativos a 2012 e fazem parte do Relatório de Análise Global e Avaliação de Água Potável e Saneamento (Glaas, na sigla em inglês), que reúne dados de 93 países da América, África e Ásia. No entanto, em relação ao Produto Interno Bruto, os recursos deixam a desejar e representam apenas 0,11%, a quarta pior marca, na frente só de Sérvia (0,06%), Cuba (0,02%) e Uruguai (0%).?

Essa é a segunda vez que o Brasil faz parte do levantamento. Em relação a 2012, o Brasil se manteve estável nos recursos para saneamento, água potável e higiene, investindo cerca de 75% do necessário para o setor. De acordo com o relatório, 59% dos gastos são para aumentar o porcentual de água potável disponível para a população. O principal gargalo apresentado pela pesquisa não é a falta de recursos no país, mas sim a má utilização pelo poder público. Menos de 50% do planejamento orçamentário para o orçamento é executado, revertendo em obras e investimento no setor. Nesse patamar, a implementação de um serviço adequado para a população se torna "insuficiente", de acordo com o levantamento".

O fato de a Funasa/TO formalizar convênios ou termos de compromissos com municípios tocantinenses demonstra a carência do produto nos locais, inclusive em suas sedes. Disponibilizar água ao cidadão integra o rol de políticas públicas. Mais do que isso, devia constituir prioridade por parte dos gestores.
2 - INTRODUÇÃO
2.1 - Deliberação que originou o trabalho
Em cumprimento ao Despacho de 10/9/2014 proferido pelo Exmo. Sr. Min. Benjamin Zymler (TC 020.615/2014-0), realizou-se auditoria na Fundação Nacional de Saúde, na Superintendência da Fundação Nacional de Saúde no Estado do Tocantins e nas prefeituras municipais de Araguatins, Axixá do Tocantins, Cachoeirinha e Porto Nacional, todas estas localizadas no estado do Tocantins. A execução dos trabalhos compreendeu o período de 24 a 28/11/2014, ocasião em que foram realizadas visitas in loco às prefeituras de Araguatins, Axixá do Tocantins e Cachoeirinha.
2.2 - Visão geral do objeto
Por determinação do Sr. Ministro-Relator deste processo, realizou-se auditoria de conformidade na Fundação Nacional de Saúde, extensivas à sua superintendência sediada no estado do Tocantins e aos municípios selecionados nesse estado para fins de fiscalização.

Em relação aos municípios selecionados, a partir da amostra enviada pela coordenação central deste trabalho, a cargo da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana do TCU (SeinfraUrbana), localizada em Brasília, DF, a Secex/AP selecionou as obras objeto deste trabalho.

Cumpre frisar que para a seleção das obras, foram obedecidos os seguintes critérios: a) no mínimo, cinco obras no estado do Tocantins; b) duas obras concluídas em um raio de até 300 km da capital do estado, pois deviam ser objeto de visita in loco; c) duas obras em execução, preferencialmente, uma com mais de 50% de execução, e outra com menos de 50% de execução; d) uma obra paralisada, e, e) que o final de vigência do convênio/termo de compromisso fosse de 2012 em diante.

A partir desses critérios, a equipe de fiscalização selecionou as obras apresentadas abaixo.

Convênio/PAC Tipo de obra Percentual de execução Prefeitura Valor da obra (R$) Valor liberado (R$) Início e fim da vigência

PAC 24/2012 Abastecimento de água 50,37% Araguatins 5.203.354,46 1.561.006,34 27/2/2012 a 22/2/2015

PAC 595/2007 Esgotamento Sanitário 83,80% Axixá do Tocantins 3.041.327,70 2.064.999,99 31/12/2007 a 15/12/2014

PAC 596/2007 Esgotamento Sanitário 42% Cachoeirinha 1.474.907,39 572.264,07 31/12/2007 a 26/12/2014

2697/2005 Esgotamento Sanitário 92% Porto Nacional 2.528.071,74 3.762.260,00 28/12/2005 a 22/7/2009

3055/2006 Esgotamento Sanitário 100% Porto Nacional 1.680.000,00 1.600.000,00 29/12/2006 a 7/5/2009

Fonte: Funasa (nov/2014)

Com base nessa amostra, a equipe de auditoria selecionou obras localizadas nos municípios de Araguatins, Axixá do Tocantins, Cachoeirinha e Porto Nacional. Nesse sentido, no período de 24 a 28/11/2014, a equipe visitou as sedes destas prefeituras, bem assim se deslocou até o local onde as obras foram edificadas.

Quanto às obras localizadas no município de Porto Nacional, solicitou-se documentação às referidas prefeituras e à Superintendência da Funasa no Estado do Tocantins objetivando analisar sua regularidade.
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar a gestão da Fundação Nacional de Saúde no Tocantins, no tocante à execução de suas obras de saneamento básico, visando avaliar a conformidade, a economicidade e a eficiência de sua atuação.

A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

1) A aprovação do projeto básico foi realizada de forma regular?

2) A formalização e a execução do convênio (ou termo de compromisso do PAC) foram adequadas?

3) Houve competitividade no certame licitatório?

4) A administração está tomando providências com vistas a regularizar a situação da obra?

5) As obras concluídas possuem funcionamento efetivo?
1) A aprovação do projeto básico foi realizada de forma regular?

2) A formalização e a execução do convênio (ou termo de compromisso do PAC) foram adequadas?

3) Houve competitividade no certame licitatório?

4) A administração está tomando providências com vistas a regularizar a situação da obra?

5) As obras concluídas possuem funcionamento efetivo?
2.4 - Metodologia utilizada
Para a realização dos trabalhos de auditoria, foram utilizadas técnicas como a análise documental, a visita in loco e entrevistas não estruturadas nas entidades responsáveis pelas obras públicas.
2.5 - Limitações inerentes à auditoria
Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU. Contudo, ocorreram limitações significativas aos exames realizados. As condições específicas que limitaram os exames estão descritas a seguir: 1) dificuldade de manter contatos com prefeituras, não obstante exaustivas pesquisas em sítios da internet; 2) não fornecimento tempestivo da documentação requerida, e, 3) ausência de documentação nas prefeituras.
2.6 - Volume de recursos fiscalizados
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 13.927.661,29.
2.7 - Benefícios estimados da fiscalização
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o benefício direto, consistindo na expectativa de controle decorrente da fiscalização de atos e contratos.
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - A obra paralisada está sendo deteriorada por intempéries ou por vandalismo.

3.1.1 - Tipificação do achado:

Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C)

3.1.2 - Situação encontrada:


Mediante visita in loco, realizada em 26/11/2014, constatou-se que a obra localizada no município de Araguatins se refere à expansão de obra de captação e estação de tratamento de água, cujo lançamento inicial aconteceu em 9/6/2000.

A obra teve como objeto a contratação de empresa especializada na prestação de serviços para a execução das obras e serviços de engenharia para ampliação e melhoria do sistema de abastecimento de água na cidade de Araguatins.

Cabe registrar que o gestor do município, em 29/4/2013, solicitou a readequação do projeto referente à obra. O gestor apresentou um novo projeto executivo, que foi elaborado pela empresa Healting Consulting, contratada pela prefeitura.

No referido projeto, segundo o Parecer Técnico 1/2013 da Funasa, houve supressão da Estação Elevatória de Água de Lavagem, do Tanque de Contato Metálico Apoiado e da Casa de Química.

Além das supressões, ocorreu substituição da Estação de Tratamento de Água de Dupla Filtração, composta por quatro conjuntos de filtros, por uma ETA Compacta Aberta, de ciclo completo (floculação, decantação e filtração). Essa substituição se deve ao fato de que as análises da água, realizadas no período chuvoso da região, constataram que a turbidez atinge índices superiores a 300 NTU.

Quanto à rede de distribuição, houve alteração da rede projetada inicialmente, passando de 17.218 metros para 27.080 metros, atendendo à demanda de todos os setores da cidade, sem custo adicional.

A ordem de serviço demonstra que a empresa CPN Construtora Porto Nacional LTDA foi autorizada a iniciar as obras em 1/6/2012, com prazo de execução das obras de treze meses, ou seja, com término previsto em meados de 2013.

Após mais de um ano do prazo inicialmente previsto para finalização da execução, a visita in loco permitiu constatar que a obra encontra-se paralisada devido ao término do contrato da empresa anteriormente contratada. Mediante consulta ao Diário Oficial da União, não foram evidenciadas quaisquer medidas por parte da Prefeitura Municipal de Araguatins para retomada da obra.

Na prática, foram concluídos somente parte da expansão da rede e das ligações domiciliares o que representa, segundo a Funasa, o percentual de execução de 50,37%. Quanto aos demais serviços previstos na planilha de custos, os mesmos sequer tinham iniciados.

Oportuno frisar que o local escolhido pela prefeitura para edificar as demais obras é o mesmo local no qual se encontra estabelecido o sistema de abastecimento de água da sede do município. Este local, na época das chuvas, sofre constantes inundações devido à elevação do nível do rio, a ponto de inundar a casa de bombas e outras edificações do local.

3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

(IG-C) - Contrato 130/2012, 1/6/2012, Execução das Obras e Serviços de Ampliação do Sistema de Abastecimento de Água de Araguatins/TO., Cpn Construtora Porto Nacional.

(IG-C) - Convênio 671561, 27/2/2012, Execução da ação de sistema de abastecimento de água, Prefeitura Municipal de Araguatins - TO.

3.1.4 - Causas da ocorrência do achado:

Deficiência de fiscalização na obra, por parte do município e da Funasa

Falta de planejamento nos projetos básico e executivo do termo de compromisso

3.1.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:

Prejuízos em virtude da ausência de fiscalização (efeito potencial)

Paralisação e deterioração indevida da obra (efeito potencial)

3.1.6 - Critérios:

Constituição Federal, art. 37, caput

Lei 11647/2008, art. 12, inciso VI

3.1.7 - Evidências:

Relatório Fotográfico de visita à obra do TC/PAC 24/2012 - Prefeitura Municipal de Araguatins/TO.

3.1.8 - Medidas corretivas:

Não foram realizadas medidas corretivas.

3.1.9 - Conclusão da equipe:
A obra de execução do sistema de abastecimento de água em Araguatins encontra-se atrasada e paralisada, causando prejuízo à população a ser beneficiada com a referida ampliação da rede.

Tudo o que fora executado reveste-se na expansão da rede de distribuição e em ligações domiciliares em um dos bairros da sede do município. As demais obras não foram sequer iniciadas.

Vale frisar que o local escolhido para implantar as demais obras, no caso, onde se encontra edificadas as atuais obras de captação, tratamento, reservação e distribuição de água não é o mais apropriado. Tal fato deve-se à proximidade do rio em que é efetuada a captação. Na época das chuvas na região, esse rio costuma transbordar, a ponto de inundar toda área em que está edificado o sistema de abastecimento de água, alcançando metro e meio de altura. Nesse sentido, as bombas localizadas em edificação específica ficam totalmente submersas, o que ocasiona sua paralisação, e, consequentemente, a interrupção do fornecimento de água na cidade.

Anteriormente ao início da execução da obra, seu objeto fora reprogramado. Cabe registrar que, em momento algum, os pareceres técnicos da Funasa explicitaram o risco que as ações climáticas poderiam causar à obra.

Nesse sentido, por conta da inundação periódica ocorrida no local e da rescisão contratual da empresa anteriormente contratada, os equipamentos a serem colocados onde se encontra construído o atual sistema de abastecimento de água estarão sujeitos a serem danificados e inutilizados.

A presente auditoria compõe um conjunto de fiscalizações em obras de saneamento básico executadas com recursos da Funasa. Nesse contexto, os achados serão tratados de maneira consolidada no âmbito do TC 024.702/2014-5.

Considerando isso, neste momento, será proposto somente dar ciência à Superintendência da Funasa no estado do Tocantins, assim como à Prefeitura de Araguatins, sobre o problema identificado.
3.2 - Fiscalização deficiente da execução do convênio.

3.2.1 - Tipificação do achado:

Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C)

3.2.2 - Situação encontrada:


1) Desde 1999, o município de Porto Nacional, no estado de Tocantins, realizou outorga da prestação de serviços públicos de água e esgoto à Saneatins, empresa privada com fins lucrativos, através do Contrato 157/1999. Tal contrato concedeu-lhe a exploração dos serviços públicos pelo prazo de trinta anos contados da assinatura, prorrogáveis.

Dentre as inúmeras cláusulas e condições estabelecidas contratualmente, é definida como responsabilidade da Saneatins as despesas de investimentos definidas como as de ampliação e melhoria dos sistemas públicas de água e esgoto.

A despeito dessa exigência contratual, os Convênios 2.697/2005 e 3.055/2006, foram formalizados pelo município de Porto Nacional sob a gestão do Sr. Paulo Sardinha Mourão, então Prefeito. Sua finalidade seria de implantar sistema de esgotamento sanitário e rede coletora de esgoto nessa região. No total, os valores alcançam a quantia de R$ 6.100.000,00.

Como é de responsabilidade da Saneatins às obras relativas aos sistemas de água e de esgoto, em tese, a referida prefeitura não devia ter sido contemplada com valores monetários para realizar esse tipo de serviço. 

Nesse sentido, existe a ação de improbidade administrativa 0009509-34.2013.4.01.4300 em trâmite no âmbito do Justiça Federal, bem como tomada de contas especial também em andamento, com vistas a apurar tais irregularidades presentes nesses convênios.

A fim de justificar a ausência de medidas proativas a respeito dos convênios celebrados, a Funasa, por intermédio da Superintendência do estado do Tocantins, mediante Parecer Técnico 1/2013 acerca do Convênio 2.697/2005, alegou que, à época, possuía no quadro funcional apenas três engenheiros analistas em franca atividade. Desses três, um é servidor do quadro efetivo, um é contratado mediante concurso temporário e o um é nomeado através de cargo em comissão. 

2) Em se tratando das obras relativas ao município de Cachoeirinha, a ausência da fiscalização da Funasa é ainda mais evidente.

Primeiro, após a aprovação do projeto do TC/PAC 596/2007, a Funasa constatou que as metas previstas neste termo de compromisso já haviam sido pactuadas anteriormente, mediante o Convênio 1145/2004.  

De acordo com o extrato bancário da conta do convênio, foram realizados dois saques nos valores de R$ 143.990,00 e R$ 284.000,00, totalizando R$ 427.990,00. A despeito desses saques, as obras não foram iniciadas pela empresa contratada, no caso, a Construtora Norte Bico Ltda.

Não obstante tal irregularidade, a prefeitura de Cachoeirinha emitiu nota fiscal em 4/5/2012 pelos supostos serviços prestados pela empresa contratada. Cabe registrar que não existe data de emissão desse documento e tampouco indicação sobre qual período de tempo se refere.

Sobre as medições da obra, de acordo com o cronograma físico-financeiro apresentado por ocasião do processo licitatório, que resultou na contratação da empresa Construtora Norte Bico Ltda., os serviços relativos ao reator e filtro biológico seriam executados a partir do quarto mês, contados do início da execução dos serviços. Porém, na prática, tais serviços foram os primeiros com medição e pagamento, embora sem execução, conforme citado anteriormente.

Diante das irregularidades constatadas, a nova gestão municipal de Cachoeirinha procurou diversos órgãos a fim de que essas irregularidades fossem saneadas. Mesmo a partir da ausência de fiscalização por parte da Funasa, percebe-se que houve tentativa, ainda que frustrada, de que o valor sacado pelo ex-prefeito fosse devolvido aos cofres da administração municipal. Para tanto, a prefeitura chegou a instaurar processo de tomada de contas especial com vistas a regularizar a situação do termo de compromisso.

A ausência de fiscalização por parte da Funasa resta ainda mais evidenciada quando, de acordo com o Relatório Técnico 2 desse órgão, datado de 17/12/2013, foi informado que o Reator Metálico UASB e o Filtro Biológico alcançaram, respectivamente, o percentual de 80% e 70% de execução física. Entretanto, ficou constatado que, após mais de ano do pagamento pelos serviços supostamente prestados, os mesmos estavam somente parcialmente executados, não alcançando os referidos percentuais.

3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

(IG-C) - Contrato s/n, Contrato s/n, de 19/4/2007, que entre si fazem o município de Porto Nacional e a firma EMSA Empresa Sul Americana de Montagens, para a prestação de serviços visando a implantação do sistema de esgotamento sanitário e ampliação do sistema de abastecimento de água de Luzimangues e implantação do sistema de esgotamento sanitário da Vila Operária, com fornecimento total de materiais e equipamentos, no município de Porto Nacional/TO., Emsa Empresa Sul Americana de Montagens S.A.




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