Tribunal de contas da união tc 030. 409/2008-4 grupo II – classe V – plenário



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stricto sensu, editada pelo ente dotado de competência para tanto. A delegação realizada por meio de qualquer outro ato normativo, incluindo decreto, não pode, pois, ser considerada válida. O Decreto 494/1962, embora editado antes da Constituição Federal de 1988, por ela foi recepcionado, nos termos de seu art. 240. Contudo, naquilo que a contraria, tal decreto perde a sua eficácia material e não pode ser aplicado. Desse modo, vislumbramos que o disposto no art. 50 do Regimento Interno do Senai viola o ordenamento jurídico vigente, em especial o art. 150, inciso II, da Constituição Federal, não servindo como fundamento para a arrecadação direta pelo Senai das contribuições a ele devidas.

Ademais, do modo como está redigido, o art. 50 do Regimento Interno do Senai demandaria o estabelecimento de normativos que disciplinassem as tais ‘situações especiais’, bem como os critérios que definissem as empresas que poderiam recolher suas contribuições diretamente ao Senai. Contudo, não foi encontrado nem no Regimento Interno do Senai, nem na legislação que disciplina a contribuição social devida à entidade, dispositivos nesse sentido. Na falta de tais normativos, o art. 50 dá margem à discricionariedade e ao estabelecimento arbitrário de tratamento diferenciado entre contribuintes em situação equivalente, contrariando o princípio da igualdade tributária, previsto no art. 150, inciso II, da Constituição Federal. Como veremos no item 3, mais adiante, o recolhimento direto pelo Senai, sem a devida normatização e sem o devido acompanhamento e fiscalização, possibilitou à entidade estabelecer mecanismo que caracteriza, em sua essência, benefício tributário concedido a determinados contribuintes, a despeito da inexistência de previsão legal para tanto.

Em 14/3/1967 foi editado o Decreto 60.466, que dispõe sobre o adicional de 20% da contribuição devida ao Senai. No art. 10 desse decreto, é prevista nova possibilidade de arrecadação direta pelo Senai, conforme transcrição abaixo:

‘Art. 10. A taxa adicional de 20% (vinte por cento) devida ao Serviço Nacional de aprendizagem Industrial (Senai) pelos estabelecimentos que tiverem mais de 500 (quinhentos) empregados, conforme dispõe o artigo 6º do Decreto-lei 4.048, de 22 de janeiro de 1942, e o artigo 3º do Decreto-lei 6.245, de 5 de fevereiro de 1944, será recolhida diretamente ao Senai, a quem incumbirá sua fiscalização. (Regulamenta o art. 35 da Lei 4.863/1965)’

No entanto, em 10/5/1991 foi editado Decreto s/n que revoga, entre outros, o Decreto 60.466/1967. Consequentemente, também foi revogada a delegação ao Senai da atribuição de arrecadar diretamente o adicional de 20%. Assim, a falta de previsão legal para o exercício da capacidade tributária ativa permanece como impeditivo para que o Senai arrecade diretamente tanto a contribuição que lhe é destinada, como o adicional de 20% devido por determinadas empresas.

Com vistas a examinar a situação gerada pelo Decreto s/n de 10/5/1991, a unidade jurídica da Confederação Nacional da Indústria (CNI) elaborou o Parecer 276/2002, de 16/4/2002. Em suma, a unidade jurídica da CNI conclui que o Decreto s/n não poderia revogar o Decreto 60.466/1967. O seu argumento consiste em que esse decreto foi editado com força de lei formal, devido ao art. 9º, § 2º, do Ato Institucional 4, expedido em 7/12/1966. Contudo, o entendimento exarado no parecer pode ser contestado, como veremos a seguir.

O § 2º do art. 9º do AI-4 dispõe que ‘finda a convocação extraordinária e até a reunião ordinária do Congresso Nacional, o Presidente da República poderá expedir decretos com força de lei sobre matéria administrativa e financeira.’ A convocação extraordinária a que se refere o dispositivo ocorreu de 12/12/1966 a 24/1/1967, conforme o art. 1º do AI-4, e a reunião ordinária do Congresso Nacional ocorreu em 15/3/1967, conforme disposição do art. 39 da Constituição Federal de 1946, que vigorava à época da edição do AI-4. Assim, a edição do Decreto 60.466, em 14/3/1967, situa-se no intervalo a que se refere o § 2º do art. 9º do AI-4, e a norma teria, por conseguinte, força de lei.

Entretanto, o Decreto 60.466/1967 deve ser analisado à luz da Constituição vigente, que inaugura uma nova ordem, baseada no Estado Democrático de Direito. Nessa análise, deve-se ter em mente o fenômeno da recepção, segundo o qual a promulgação de uma nova Constituição acarreta a revogação de toda a ordem constitucional anterior. Desse modo, a nova Constituição não guarda nenhum vínculo com o ordenamento infraconstitucional anterior, admitindo, contudo, a recepção daquelas normas infraconstitucionais que não sejam contrárias à nova ordem inaugurada. No novo ordenamento, a recepção da norma anterior ocorre com base no novo status que lhe quis dar o constituinte, não importando o seu aspecto formal, mas sim o seu aspecto material. Assim, uma lei ordinária pode, por exemplo, passar a viger com sentido de lei complementar, se assim o estabelece a nova constituição, e somente poderá ser alterada por meio de outra lei complementar. Esse é, aliás, o caso do Código Tributário Nacional, editado como lei ordinária em 1966, mas que hoje vige como lei complementar, em razão do disposto no art. 146 da CF/1988.

Com base nessa teoria, a recepção do Decreto 60.466/1967 pela CF/1988 deve ser analisada no que tange ao status que a Constituição dá a normas com natureza semelhante, independentemente do processo legislativo que lhe deu origem, bem como do contexto em que isso correu. A finalidade do decreto consiste em regulamentar o art. 35 da Lei 4.863, de 29/11/1965, conforme disposto em sua ementa e realçado nos dispositivos que o compõem. Trata-se, pois, de norma de caráter infralegal, que se enquadra perfeitamente na hipótese de regulamentação permitida ao Presidente da República no art. 84, inciso IV, da CF/1988, ipsis litteris:

‘Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;’

De acordo com esse dispositivo, a nova ordem constitucional inaugurada em 1988 recepcionou o Decreto 60.466/1967 com status de decreto regulamentar. Por conseguinte, a sua revogação por outro decreto de mesma natureza é respaldada pelo ordenamento jurídico vigente, pelo que entendemos ser válida a sua revogação pelo Decreto s/n de 10/5/1991.

Demais disso, em consulta à base da legislação federal no sítio da Presidência da República, a situação do Decreto 60.466/1967 é de ‘revogado’, o que reforça a conclusão de que, de fato, foi revogado pelo Decreto s/n, de 10/5/1991.

Em vista do exposto acima, concluímos que a arrecadação direta pelo Senai da contribuição devida à entidade, assim como do adicional de 20%, não possui respaldo legal, violando o princípio da legalidade estrita, que rege o direito tributário brasileiro, além de ferir o art. 150, inciso II, da CF/1988, o art. 119 do CTN, o art. 3º da Lei 11.457/2007, e o art. 139, § 2º, da IN SRP 3/2005.

2.2 Arrecadação Direta da Contribuição devida ao Sesi

Ao criar o Serviço Social da Indústria (Sesi), o Decreto-lei 9.403, de 25/6/1946, institui, em seu art. 3º, a contribuição mensal de 2% a ser paga pelos estabelecimentos industriais enquadrados na Confederação Nacional da Indústria (CNI), bem como estabelece, no § 2º, os institutos de previdência social como órgãos arrecadadores:

‘§ 2º A arrecadação da contribuição prevista no parágrafo anterior será feita pelo Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários e também pelas instituições de previdência social a que estiverem vinculados os empregadas das atividades econômicas não sujeitas ao Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários. Essa arrecadação será realizada pelas instituições de previdência social conjuntamente com as contribuições que lhes forem devidas.’ (grifamos)

Tal como descrito para o Senai (item 2.1), o legislador confere aos institutos de previdência a prerrogativa de arrecadar essas contribuições. No entanto, com a aprovação do Regulamento do Sesi, por meio do Decreto 57.375, de 2/12/1965, surgiram algumas peculiaridades aplicáveis a essa entidade, que não estavam previstas no Regimento Interno do Senai.

O art. 11 do Regulamento do Sesi prevê, no caso de dívida ativa, a hipótese de arrecadação direta:

‘Art. 11º As despesas do Sesi serão custeadas por uma contribuição mensal das empresas das categorias econômicas da indústria, dos transportes, das comunicações e da pesca, nos termos da lei.

§ 1º a dívida ativa do Serviço Social da Indústria, decorrente de contribuições, multas ou obrigações contratuais quaisquer, será cobrada judicialmente pelas instituições arrecadadoras, segundo o rito processual dos executivos fiscais.

§ 2º No caso de cobrança direta pela entidade, a dívida considerar-se-á suficientemente instruída com o levantamento do débito junto à empresa, ou com os comprovantes fornecidos pelos órgãos arrecadadores.

§ 3º A cobrança direta poderá ocorrer na hipótese de atraso ou recusa da contribuição legal pelas empresas contribuintes, sendo facultado em consequência, ao Serviço Social da Indústria, independentemente de autorização do órgão arrecadador, mas com seu conhecimento, efetivar a arrecadação por via amigável, firmando com o devedor os competentes acordos, ou por via judicial, mediante ação executiva, ou a que, na espécie, couber.’ (grifamos)

Quanto à arrecadação da contribuição diretamente pelo Sesi, o mesmo dispositivo legal excepciona, em seu art. 49, § 2º, casos especiais em que poderá ocorrer a arrecadação direta sem, no entanto, especificá-los:

‘§ 2º Em face de circunstâncias especiais, as empresas que nela se encontrarem poderão recolher as suas contribuições diretamente ao Sesi, mediante autorização do Departamento Nacional, comunicada ao órgão previdenciário competente.’ (grifo nosso)

Tais casos especiais são tratados no art. 2º da Resolução 1/1999, de 27/7/1999, do Conselho Nacional do Sesi (Anexo I, Vol. I, fls. 226/234). A adesão da empresa ao sistema de arrecadação direta é feita por meio de celebração de convênio com o departamento regional do Sesi, mediante autorização do Diretor do Departamento Nacional.

‘Art. 2º São circunstâncias especiais, para celebração de convênio de arrecadação direta, a que se refere o parágrafo 2º, do art. 49:

I – a das empresas que mantêm serviços assistenciais próprios, suscetíveis de aproveitamento pelo Sesi, mediante, ou não, participação financeira;

II – a das empresas que, possuindo filiais, escritórios ou depósitos fora do Estado sede da matriz, adotam o sistema de recolhimento centralizado de contribuição, em âmbito nacional;

III – a das empresas que possuem o número mínimo de 100 (cem) empregados, e/ou folha de pagamento a partir de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), na data da assinatura do convênio;

IV – a prevista no parágrafo 3º do art. 11 do Regulamento do Sesi.’

Primeiramente cabe destacar que o Decreto-lei 9.403/1946, recepcionado como lei pela Constituição Federal de 1988, instituiu tratamento igual a todos os contribuintes enquadrados como estabelecimentos industriais pela CNI. Já o Decreto 57.375/1965, em afronta ao art. 150 da Constituição Federal de 1988, dá tratamento diferenciado a determinados contribuintes e ainda gera contrapartida financeira por parte do Sesi, o que caracteriza benefício tributário.

Em virtude de o patrimônio público ser, por princípio, indisponível, a concessão de benefícios fiscais, bem como a autorização da prática de atos que gerem impactos sobre o crédito tributário ou sobre sua exigibilidade, somente pode ser feita por lei específica, federal, estadual ou municipal, em consonância com o art. 150, § 6º, da Constituição Federal.

Em virtude das razões apresentadas em todo este item 2, com base no art. 45 da Lei 8.443/1992, propõe-se a essa Corte de Contas que determine à RFB, ao Senai e ao Sesi que elaborem, conjuntamente, no prazo de 90 dias, um plano para que, até o final do próximo exercício, a arrecadação da totalidade das contribuições sociais gerais devidas às entidades seja feita via RFB, a qual deverá destinar às entidades o percentual devido a cada uma. Esse plano deverá contemplar, ainda, descrição de como será feita a transição do recolhimento via RFB no caso das empresas que possuem convênio firmado com as entidades para recolherem diretamente as contribuições devidas.

3. CONCESSÃO INDEVIDA DE BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS PELO SENAI E PELO SESI

A partir da análise dos termos de cooperação técnico-financeira firmados entre o Sesi e o Senai e as empresas contribuintes que realizam o recolhimento da contribuição devida diretamente a essas entidades (lista no Anexo I, Vol. I, às fls. 237/475 e Vol. 2, fls.478/555), verifica-se que benefícios tributários são concedidos sem previsão legal, por entidades não dotadas de competência para tanto.

A Resolução 166 do Conselho Nacional do Senai, de 23/3/1997 (Anexo I, Vol. 2, fls. 598/600), firma, em seu art. 1º, o entendimento quanto à cooperação técnico-financeira nos seguintes termos:

‘Art. 1º Entende-se por cooperação técnico-financeira, para os efeitos desta resolução, a associação entre um departamento regional do Senai e empresas legalmente sujeitas à contribuição geral que, sob supervisão e assessoria técnico-pedagógica do primeiro, desenvolvam, em instalações adequadas, programas de desenvolvimento de pessoal em todos os níveis, ficando autorizadas a reter percentual aplicado sobre a contribuição devida, dentro dos limites estipulados nesta resolução, a título de ressarcimento das despesas com as atividades previstas neste artigo.’ (grifos nossos)

Anexo a essa resolução, está o modelo do termo de cooperação a ser usado para se firmar o convênio. Em sua cláusula quinta, é estabelecida a obrigação de que a empresa recolha diretamente ao Senai a contribuição geral por ela devida. O § 1º dessa cláusula dispõe sobre o percentual da contribuição que o Senai autoriza a empresa a reter a título de ressarcimento das despesas decorrentes da execução das atividades de desenvolvimento de pessoal acima citadas. No § 2º, estabelece-se que o recolhimento da contribuição geral devida seja feito diretamente à tesouraria do Senai ou instituição financeira indicada, já deduzida a retenção mencionada.

O percentual a ser retido foi fixado na Resolução 151 do Conselho Nacional do Senai, de 26/3/1992 (Anexo I, Vol. 2, fls. 589/597), no intervalo de 5% a 20% do total da contribuição devida, sendo permitida a sua alteração em situações excepcionais. Posteriormente, o percentual foi fixado em, no máximo, 5% do valor total da contribuição, por meio da Resolução 173 do Conselho Nacional do Senai, de 24/11/1998, que ainda vedou alterações nesse limite.

No caso do Sesi, a previsão de que a empresa arrecade a contribuição devida diretamente à entidade está prevista, como visto no item 2.2 acima, no art. 49, § 2º, do regulamento da entidade, aprovado pelo Decreto 57.375/1965. Os casos de arrecadação direta foram disciplinados na Resolução 1/1999 do Conselho Nacional do Sesi, em cujo art. 4º está prevista a possibilidade de ‘participação financeira do Sesi’ (Anexo I, Vol. I, fls. 227/234). A definição dessa participação financeira é extraída do modelo do termo de ‘Convênio para Arrecadação Direta com Prestação de Serviços Assistenciais’, anexo à resolução, em cuja cláusula primeira se estabelece:

‘Cláusula 1ª. O Sesi se compromete a colaborar com a empresa na manutenção dos serviços assistenciais que a mesma presta aos seus empregados e respectivos dependentes, observadas as condições deste convênio e nos limites previstos na Cláusula 5ª.’

A forma de colaboração do Sesi está descrita na cláusula 5ª do modelo, in verbis:

‘Cláusula 5ª. O Sesi concederá à empresa, a título da colaboração a que se refere a Cláusula 1ª, e a partir do primeiro recolhimento feito, quantia correspondente a ... % (... por cento) sobre ... % (... por cento) da contribuição mensal que lhe é devida.’

Verifica-se, pois, situação similar à do Senai, em que se permite a retenção de parte da contribuição devida como forma de ressarcimento das despesas incorridas pela empresa conveniada.

De forma a alinhar o seu percentual de subsídio ao do Senai, o art. 5º da Resolução 1/1999 do Conselho Nacional do Sesi define o percentual de retenção:

‘Art. 5º A participação financeira, a que se refere o art. 4º, é exclusiva do departamento regional interessado e terá como limite máximo 5% (cinco por cento) sobre o valor destinado ao departamento regional, ou seja 75% (setenta e cinco por cento) das contribuições efetivamente recolhidas.’

A Resolução estabelece, ainda, que cabe aos departamentos regionais do Sesi estabelecer o número mínimo de empregados exigível, em relação a cada empresa contribuinte, para efeito de celebração do convênio de arrecadação direta.

A partir dos elementos acima, e dos termos de convênio firmados entre as entidades e as empresas contribuintes, verifica-se a concessão de benefício fiscal às empresas que recolham a contribuição devida diretamente ao Senai e ao Sesi. Tal benefício consiste na redução da contribuição a ser paga, em razão da dedução das despesas efetuadas pela empresa contribuinte com programas de desenvolvimento de pessoal, no caso do Senai, e daquelas realizadas com a manutenção de serviços assistenciais prestados pela empresa aos seus empregados e respectivos dependentes, no caso do Sesi. No mês-caixa 2/2009, esse benefício somou R$ 4.047.039,08 no caso do Sesi, e R$ 4.153.031,41, no caso do Senai, conforme informação constante da Carta 110/2009-PRES, de 30/3/2009, Anexos VIII e IX, encaminhada pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) (Anexo I, Vol. 2, fls. 556/559).

A Constituição Federal veda, em seu art. 150, inciso II, a instituição de tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. Contudo, a própria Constituição prevê exceções a esse princípio, expressas no § 6º do mesmo art. 150:

‘§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2º, XII, ‘g’.’(grifamos)

O dispositivo acima trata dos chamados benefícios tributários, ou seja, desonerações decorrentes de presunções creditícias, isenções, anistias, reduções de alíquotas, deduções ou abatimentos e adiamentos de obrigações de natureza tributária. Como preleciona o tributarista Roque Antonio Carrazza, os benefícios fiscais destinam-se a fins não-fiscais, situando-se no campo da extrafiscalidade. São usados como instrumentos para ‘condicionar comportamentos de virtuais contribuintes, e não, propriamente, para abastecer de dinheiro os cofres públicos’. Entre as finalidades às quais se destinam os benefícios tributários, destacam-se: (a) simplificar e/ou diminuir os custos da administração; (b) promover a equidade; (c) corrigir desvios; (d) compensar gastos realizados pelos contribuintes com serviços não atendidos pelo governo; (e) compensar ações complementares às funções típicas de estado desenvolvidas por entidades civis; (f) promover a equalização das rendas entre regiões; e/ou, (g) incentivar determinado setor da economia.

Considerando a relevância das finalidades acima, a análise da concessão de benefícios tributários deve sempre se dar com a consideração do disposto § 6º do art. 150 da CF/1988, outro consectário do princípio da legalidade. Uma vez que o tributo, assim como todos os seus elementos, somente pode ser estabelecido por lei, somente a lei pode dispor sobre as hipóteses de mitigação desses elementos, das quais decorra tratamento desigual entre os contribuintes.

Pacífico é o entendimento de que o termo ‘lei específica’, expresso no dispositivo constitucional, refere-se não somente ao ato normativo em sentido material, mas também em sentido formal. Trata-se, pois, de lei em sentido estrito, não podendo outro normativo, como um decreto, portaria ou resolução, autorizar a concessão de benefício tributário.

Alinhado ao dispositivo constitucional está o dispositivo do Código Tributário Nacional que trata das isenções fiscais:

‘Art. 176. A isenção, ainda quando prevista em contrato, é sempre decorrente de lei que especifique as condições e requisitos exigidos para a sua concessão, os tributos a que se aplica e, sendo o caso, o prazo de sua duração.’ (grifos nossos)

Além de serem estabelecidos por lei específica, os benefícios tributários somente podem ser estabelecidos pelo ente ao qual foi atribuída a competência para instituir o tributo sobre o qual o benefício incidirá. De acordo com Roque Antonio Carrazza, ‘em rigor, a competência para tributar e a competência para isentar são como o verso e o anteverso de uma mesma moeda. Ou, dito de outro modo (menos metafórico), se só a lei pode validamente tributar, só a lei pode validamente isentar.’

Nesse sentido, se somente a União, por força do art. 149 da CF/1988, pode instituir contribuições sociais gerais, entre as quais se enquadram aquelas destinadas ao Sistema S, então somente a União pode instituir benefícios tributários em relação a tais contribuições.

No caso da redução da contribuição recolhida diretamente ao Senai e ao Sesi, verifica-se a violação ao princípio da legalidade, bem como à regra de competência tributária. Por um lado, não há dispositivo legal que a autorize. A redução é estabelecida em normativos internos das entidades, como visto acima, que dispõem, inclusive, sobre o percentual a ser deduzido pela própria empresa contribuinte. Por outro lado, a redução não foi concedida pela União, ente competente para instituir a contribuição, de acordo com o art. 149 da CF/1988. A sua instituição deu-se por pessoas jurídicas de direito privado, não dotadas de capacidade tributária ativa e tampouco de competência para conceder benefícios tributários.

Em razão das ilegalidades acima verificadas, propõe-se ao Tribunal de Contas da União que determine, com base no art. 45 da Lei 8.443/1992, ao Senai e ao Sesi que adotem as medidas necessárias para que os convênios firmados com as empresas contribuintes para arrecadação direta das contribuições devidas tenham vigência somente até a implementação da arrecadação via RFB, conforme proposto no item anterior. Ressalte-se que as entidades deverão contemplar, no plano a ser elaborado em conjunto com a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a transferência da arrecadação da contribuição devida por essas empresas para essa Secretaria.

4. NECESSIDADE DE MELHORIA NA TRANSPARÊNCIA DA PREVISÃO DAS CONTRIBUIÇÕES DEVIDAS AO SISTEMA S

As contribuições devidas ao Sistema S, tal como informado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF) por meio do Ofício 02/SECAD/SOF/MP (Anexo I, fl. 104), não integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União.

Não há, por conseguinte, registro no Siafi da previsão dessas contribuições. Somente são registrados a sua arrecadação e o seu repasse às entidades, conforme informação prestada pela Secretaria do Tesouro Nacional, no Ofício 893/2009/AGERO/SECAD/STN, de 17/2/2009 (Anexo I, fls.107/118). A RFB funciona apenas como agente arrecadador, sendo, inclusive, remunerado pelo serviço, em consonância com o art. 3º, § 1º, da Lei 11.457/2007.

No intuito de se garantir um mínimo de transparência ao orçamento das entidades integrantes do Sistema S, foi editado o Decreto 3.334/2000, que delega competência ao Ministro do Trabalho e Emprego (MTE) para aprovar os orçamentos do Sesi, Sesc, Senai, Senac, Senar, Sest, Senat e Sescoop. Com o advento da Lei 10.683/2003, a competência para aprovar os orçamentos do Sesi, do Sest e do Sesc passou a ser do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), e a aprovação do orçamento do Sebrae ficou a cargo do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC).

Ainda com o objetivo de fomentar a transparência sobre o orçamento do Sistema S, a Lei 11.768/2008 (LDO/2009) estabeleceu, no art. 6º, § 3º, que as entidades constituídas sob a forma de serviço social autônomo, devem divulgar, pela internet, dados e informações acerca dos valores recebidos à conta das contribuições, bem como das aplicações efetuadas, discriminadas por finalidade e região.

Em reunião realizada com a Coordenadoria Geral de Orçamento, Finanças e Contabilidade (CGOFC) do Ministério do Trabalho e Emprego, constatou-se que a aprovação dos orçamentos das entidades integrantes do sistema S é um ato meramente formal. Os técnicos do Ministério informaram que os números enviados pelas entidades não são analisados, e tampouco questionados. A CGOFC/MTE elabora uma nota informativa contendo planilha-síntese e encaminha à Consultoria Jurídica do Ministério, para elaboração de parecer e posterior remessa ao gabinete do Ministro para aprovação.

O MTE apresentou, ainda, a proposta orçamentária do Senai para 2008 (Anexo I, fls. 40/103), na qual consta uma previsão de arrecadação para as receitas de contribuições de R$ 1.549.378.936, que foi posteriormente revisada para R$ 1.649.341.406. Constata-se que o valor estimado pouco diverge do valor efetivamente arrecadado no ano, que foi R$ 1.688.960.649, conforme informações prestadas a esta Semag para composição da carga tributária referente ao exercício.

O dispositivo contido na LDO/2009, apesar de avançar na tentativa de melhorar a transparência da arrecadação e das despesas das entidades, não as obriga a divulgar a proposta orçamentária, nem informa a periodicidade com que deve se dar a publicidade (anualmente, trimestralmente, mensalmente etc.). Considerando que é pacífico o entendimento do STF de que as contribuições devidas ao Sistema S constituem tributos, que, inclusive, compõem a carga tributária nacional, resta clara a sua classificação como receita pública. Como receitas públicas, essas contribuições devem se sujeitar aos princípios orçamentários, entre os quais merecem relevo o da publicidade, da universalidade e da unidade.

Diante disso, sugere-se ao Tribunal que determine ao Sesi e ao Senai que divulguem anualmente na internet as respectivas propostas orçamentárias e, mensalmente, os valores recebidos à conta das contribuições sociais gerais e as aplicações efetuadas, discriminadas por finalidade e região.

5. MONITORAMENTO DAS DECISÕES

5.1 Acórdão 1.527/2008 – 2ª Câmara - Determinações à Secretaria da Receita Previdenciária

Com a extinção da Secretaria da Receita Previdenciária do Ministério da Previdência Social, as suas atribuições passaram à Secretaria da Receita Federal do Brasil, conforme disposto no Art. 3º da Lei 11.457, de 16/3/2007. Desta feita, foi encaminhado à RFB o Ofício 131/2009-TCU-SEMAG-2DT, de 11/03/2008, solicitando dados referentes ao cumprimento do Acórdão 1527/2008 – 2ª Câmara.

Por meio do Ofício 229/2009, de 19/3/2009 (Anexo I, fls. 214), a Secretaria da Receita Federal do Brasil apresentou as informações que se seguem, quanto ao cumprimento do acórdão citado. A decisão versa sobre a revisão dos valores das contribuições repassadas pelo INSS a terceiros no período de 1999 a 2004. Esses valores, até janeiro de 2005, eram calculados por meio de estimativas.

A RFB, por meio da Nota RFB/Audit/Diaex 11, de 19/3/2009 (Anexo I, fls. 212/213), informa que, a partir de fevereiro de 2009 (apuração referente a janeiro 2009), a RFB passou a emitir as ordens bancárias para os terceiros, por meio de sua Divisão de Programação e Execução Orçamentária (Dipro/Copol), com base na apuração realizada pelo INSS/Dataprev. Adicionalmente, informa que o cronograma para efetivação dos repasses para terceiros prevê três datas básicas: encaminhamento pela programação financeira do pedido de autorização à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), emissão da ordem bancária e crédito em conta de terceiros.

As respostas encaminhadas pela RFB quanto ao cumprimento das determinações contidas no supracitado Acórdão, são analisadas a seguir:

‘Item 5.1.3 ‘em observância ao dever de sigilo imposto pelo art. 198 da Lei 5.172/1966, atente para que o processo de guias GFIP/GPS referentes a dados de arrecadação de outras entidades ou fundo, quando necessário, se faça exclusivamente no âmbito desta SRP/MPS ou da Dataprev, sem prejuízo da adoção de sistemática específica que permita o acompanhamento das arrecadações, por parte dos interessados em seu rateio, preservando-se a identidade dos contribuintes;’

Comentário: Por meio da Nota RFB/Audit/Diaex 11, de 19/03/2009, informa estar previsto para o ano de 2009, o encaminhamento para a Dataprev de demanda no sentido de que os dados de arrecadação destinados a outras entidades e fundos sejam divulgados de maneira individualizada, por entidade/fundo, em obediência ao disposto no art. 198 do CTN.

Conclusão: não atendido;

Item 8.1.2 ‘não se verificam óbices à homologação da implementação da metodologia utilizada para o cálculo do rateio de receita de terceiros utilizada a partir de 2005 ao período compreendido entre 1999 e 2004, devendo, entretanto, os resultados apurados na execução dos cálculos oriundos dessa metodologia serem revisados, em vista das inconsistências apontadas pelos interessados, que deverão demonstrá-las junto à Secretaria da Receita Federal do Brasil.’

Comentário: Na mesma nota supracitada a RFB informa que, por meio da Coordenação-Geral de Arrecadação e Cobrança, vai agendar, ainda para o ano de 2009, reunião com a STN e os representantes dos terceiros para decidir acerca dos valores apurados. Informa, ainda, que, em um trabalho a ser programado com a STN, as entidades serão comunicadas sobre os valores apurados e o início dos procedimentos de recomposição, em 63 meses.

Conclusão: não atendido.

Diante da situação descrita, propõe-se ao Tribunal que determine à Secretaria da Receita Federal do Brasil que, no prazo de 180 dias, adote medidas com vistas ao cumprimento do contido nos itens 5.1.3 e 8.1.2 do Acórdão 1.527/2008 – 2ª câmara, sob pena de aplicação da multa prevista no caput do art. 58, inciso VII, da Lei 8.443/1992.

6. CONCLUSÃO

Em razão da análise apresentada ao longo deste trabalho, verifica-se a necessidade da adoção de medidas para sustar a ilegalidade que reveste a arrecadação direta pelo Sesi e pelo Senai das contribuições sociais gerais que lhes são devidas. No exercício de 2008, as duas entidades arrecadaram diretamente o montante de R$ 2.283.228.648,91, sobre o qual não houve previsão, acompanhamento ou controle.

Além de contrariar o princípio da legalidade, basilar para o direito tributário, essa forma de arrecadação dificulta a transparência e o controle sobre as referidas contribuições. Prova dessa falta de controle é a concessão de benefício tributário sobre as contribuições, ilegal por dois motivos: i) ser concedida por ente não dotado de competência para tanto, violando a exclusividade da competência tributária ativa; e ii) ser concedida por meio de outro ato que não a lei, assim considerada em sentido material e formal.

7. PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO

Diante do exposto, apresentam-se as seguintes propostas ao Tribunal de Contas da União:

1. determinar, com fulcro no art. 45 da Lei 8.443/1992, à Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e ao Serviço Social da Indústria (Sesi):

a) que elaborem, conjuntamente, no prazo de 90 dias, um plano para que, até o final do próximo exercício, a arrecadação da totalidade das contribuições sociais gerais devidas a essas entidades, inclusive do adicional de 20%, seja feita via RFB, a qual deverá destinar ao Sesi e ao Senai o percentual que lhes cabe;

b) que contemplem, nesse plano, descrição de como será feita a transição do recolhimento via RFB no caso das empresas que possuem convênio firmado com as entidades para recolherem diretamente as contribuições devidas, bem como cronograma de implementação das ações programadas;

2. determinar, com fulcro no art. 45 da Lei 8.443/1992, ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e ao Serviço Social da Indústria (Sesi):

a) que adotem as medidas necessárias para que os convênios firmados com as empresas contribuintes para arrecadação direta das contribuições devidas tenham vigência somente até a implementação da arrecadação via RFB, conforme item 1, ‘a’ e ‘b’, acima, uma vez que esses convênios não possuem amparo legal e estão em discordância com o disposto no art. 150, §6º da Constituição Federal vigente;

b) que divulguem, com base no princípio da publicidade, anualmente na internet as respectivas propostas orçamentárias e, mensalmente, os valores recebidos à conta das contribuições sociais gerais e as aplicações efetuadas, discriminadas por finalidade e região;

3. determinar à Secretaria da Receita Federal do Brasil que, no prazo de 180 dias, adote medidas com vistas ao cumprimento do contido nos itens 5.1.3 e 8.1.2 do Acórdão 1.527/2008 – 2ª câmara, sob pena de aplicação da multa prevista no
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