Um estudo de oportunidades de privatizaçÃo das atividades de saneamento básico no brasil



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FUNDAÇÃO ARMANDO ÁLVARES PENTEADO - FAAP

Faculdade de Administração

UM ESTUDO DE OPORTUNIDADES DE PRIVATIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL

(AMEAÇAS E OPORTUNIDADES)



Eid Mansur Filho

Renê Araújo Santos Júnior

Rodrigo Schrepel de Barros Mello

Thiago Fernandes de Castro

ORIENTADOR:

Paulo Renato dos Santos

São Paulo, novembro de 1999




SINOPSE

Esta obra tem por finalidade apresentar um estudo de oportunidade da participação da iniciativa privada no setor de saneamento básico brasileiro, que hoje vivencia um claro ponto de inflexão em sua trajetória: por um lado, apresenta grandes oportunidades e significativo potencial de crescimento, apesar dos reduzidos níveis de eficiência e produtividade; e, por outro, encontra-se com seu desenvolvimento contido pela insuficiente capacidade de investimento e de endividamento dos prestadores públicos de serviços. Buscamos analisar o papel da iniciativa privada na superação dos desafios enfrentados pelo setor e sinalizar uma possível modelagem de desestatização do segmento, com alternativas claras e definidas para alteração do quadro atual.



Introdução

O objetivo desta análise é traçar o perfil de saneamento básico brasileiro sob os seguintes aspectos: atividade internacional, histórico e forma de organização; atividades das empresas concessionárias em abastecimento de água e coleta e tratamento de esgotos; perspectivas de regulação e privatização; e, finalmente, apresentação de um estudo de oportunidade de privatização do setor de saneamento no Brasil.


A atividade de saneamento possui basicamente dois conceitos: saneamento ambiental e saneamento básico. O saneamento ambiental compreende um conjunto de ações, sistemas, instalações e equipamentos voltados ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta e disposição de lixo, controle de vetores, drenagem, recuperação de áreas degradadas, manejo integrado de bacias, redução da poluição e educação sanitária. O saneamento básico consiste no abastecimento de água tratada e no esgotamento sanitário, assim entendidos a coleta de esgotos e seu tratamento.
A escolha do tema foi feita por tratar-se de um assunto atual que vem sendo abordado de forma constante pela sociedade brasileira, e nós, acadêmicos desta instituição de ensino, nos sentimos motivados em realizar este estudo, visto que as conclusões extraídas podem ser de grande valia para a nossa sociedade.
Para a elaboração deste trabalho foram consultados diversos relatórios e dados estatísticos da Secretaria de Política Urbana, vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento; da Fundação Instituto Brasileira de Geografia e Estatística; da Caixa Econômica Federal; do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária; da Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento; de artigos de revistas e jornais eletrônicos e impressos, livros sobre o assunto, além de empresas e pessoas ligadas ao setor de saneamento.
O trabalho foi estruturado em oito capítulos abordando os diversos aspectos que circundam este tema, contando também com um estudo de oportunidade de privatização do setor de saneamento no Brasil.
Um dos problemas enfrentados na preparação deste estudo foi a divergência entre as informações publicadas sobre um mesmo assunto, às vezes refletindo posições ideológicas e pouco científicas, envolvendo números que diferem entre si, seja entre as empresas de saneamento, seja entre os dados do Governo ou instituições. Desta maneira, procuramos sempre a base mais técnica possível, buscando eliminar eventuais discrepâncias entre os dados. O uso de diversas fontes foi absolutamente imprescindível, porque nenhuma delas, sozinha, dispunha de todos os dados necessários à perfeita consistência deste trabalho.
Através dos estudos realizados para a confecção deste trabalho, buscamos explicar, numa linguagem clara, o que nos parece a resposta para esse assunto interessante, atual e polêmico.

I. A ATIVIDADE INTERNACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO



1-) Panorama Geral
Depois da queda do Império Romano, só no século XIX uma cidade voltaria a ter mais de 1 (hum) milhão de habitantes, como no caso de Londres. Na virada do século XIX para o XX, somente 5% da população mundial vivia em centros urbanos. Hoje estima-se que 45% da população viva em grandes aglomerações, que se multiplicam, como no caso da Índia, que possui mais de 1 bilhão de habitantes em seu território, o que faz com que sua densidade demográfica passe dos 300 habitantes por quilômetro quadrado.
Um estudo da ONU estima que a população urbana chegará, em 2025, a 61% da população total.(1)

Muitas podem ser as razões que levam as pessoas a se deslocarem do campo para a cidade: oportunidades de trabalho, acesso a serviços só oferecidos nas cidades, pressões do desemprego rural por causa da mecanização da agricultura e da degradação ambiental.

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(1) Saneamento Ambiental. Caderno de Infra-Estrutura, p. 3

II. O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL


1-) Introdução
As atividades no saneamento ambiental compreendem ações, sistemas, instalações e equipamentos voltados ao abastecimento de água; esgotamento sanitário; coleta e disposição de lixo; controle de vetores; drenagem; recuperação de áreas degradadas; manejo integrado de bacias e redução da poluição; e educação sanitária.
Assim, o saneamento básico abrange o abastecimento de água tratada e o esgotamento sanitário – a coleta de esgoto e seu tratamento. Só a partir da década de 90 é que se vem notando o esforço de integrar às iniciativas de atuação em saneamento básico a problemática da coleta, tratamento e disposição final de resíduos sólidos.(1)
O núcleo do setor de saneamento básico está na relação estabelecida entre uma empresa de saneamento e a população de um determinado espaço geográfico: um município, uma região metropolitana ou uma macroregião.

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(1) Saneamento Ambiental. Cadernos de Infra-Estrutura, p.3

III. O DESEMPENHO DAS EMPRESAS BRASILEIRAS DE SANEAMENTO BÁSICO

1-) Histórico do Desempenho
A análise da evolução dos níveis de cobertura dos serviços de saneamento básico no Brasil revela que houve melhoras sensíveis no atendimento à população, sobretudo urbana. Por outro lado, constatam-se, ainda, déficits significativos, que refletem o padrão desigual de crescimento trilhado pela economia do país nas últimas décadas.
É notável, por exemplo, que um país cuja população urbana tenha aumentado 113 % em 28 anos, passando de 52 milhões de pessoas em 1970 para 120 milhões em 1998, tenha conseguido elevar, nesse mesmo período, o nível de abastecimento de água dos domicílios ligados à rede geral, de 60 % para 90 %. Por outro lado, é lamentável que mais de 11,5 milhões de pessoas que residem em cidades ainda não tenham acesso à água através de rede canalizada.

Está claro que tal situação representa um ônus adicional para a qualidade de vida das populações não assistidas, já que é comprovada a estreita dependência entre




IV. O Programa de Privatização Brasileiro



1-) O Histórico das Privatizações
A exemplo do desenvolvimento que a privatização ganhou no mundo, examinando-o e relacionando-o com nosso programa, notamos que o processo de privatização brasileiro, a partir do início dos anos 90, ganhou novo impulso dada a nova dinâmica político-econômica e também a criação do PND (Programa Nacional de Desestatização). Seguindo a visão de que a função do governo não é fazer, um pouco pior ou um pouco melhor, o que os outros podem fazer e sim fazer o que ninguém pode fazer, fato historicamente verificado como uma função estatal, a privatização tornou-se parte integrante das reformas econômicas do Estado. Nessa linha de pensamento, o governo brasileiro iniciou um ambicioso projeto de privatização, dando novo formato às premissas anteriormente estabelecidas para um projeto que estava na agenda nacional há mais de 30 anos, com o argumento de que deve retornar às suas funções tradicionais, reduzindo a burocracia centralizada.
O Programa de Privatização é simplesmente uma etapa importante no processo de transformação do Estado brasileiro neste final de século. Não deve-se entender este processo como uma negação do Estado em interferir na economia do país, mas sim

V. A Perspectiva de incursão da Iniciativa Privada no Setor


1-) A Participação da Iniciativa privada no setor
Com a transferência das obrigações públicas para o Setor Privado, está-se abrindo, no Brasil, um campo bastante amplo para a construção e operação dos sistemas de saneamento básico no país.
Sabe-se que este mercado é bastante promissor para a atuação da iniciativa privada. Por um lado há uma grande carência quanto ao atendimento da demanda por abastecimento de água e coleta de esgotos, além dos serviços necessários à manutenção dos diversos sistemas. De outro, assiste-se à crise do modelo de Estado empreendedor, sem condições de suprir a demanda de investimentos necessários no setor.
O Estado brasileiro tem hoje uma capacidade total de investimentos (em setores tais como saúde, transportes, habitação, comunicações, educação, saneamento e segurança) da ordem de US$ 5,1 bilhões ao ano. Somente os investimentos necessários destinados ao setor de saneamento básico consumiriam US$ 2,7 bilhões ao ano (53% da capacidade total de investimentos).

VI. Aspectos Jurídico-Institucionais e De Regulação


1-) Introdução a Legislação
1.1-) Competências na Área de Saneamento
As atividades de saneamento básico no Brasil exigem a determinação de competência comum entre União, Estados e Municípios, de acordo com o ordenamento jurídico definido pela constituição de 1988.
São definidos como bens da União os lagos, e quaisquer correntes de água em terreno de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limite com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, assim também como os recursos hídricos que representem "potenciais de energia elétrica". Compete privativamente à União legislar sobre águas e energia.
Também compete à União instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso. Essa atribuição torna-se particularmente importante, no contexto das responsabilidades da União, pela promoção

VII. Dificuldades e Ameaças ao Processo de Privatização
Houve um tempo em que o governo federal desempenhou a função de impulsionar o desenvolvimento. Para isso, utilizou todos os instrumentos de que os estados nacionais dispõem: mecanismos de crédito direcionados, concessão de subsídios, incentivos fiscais, política cambial e monetária, aprovação de novas leis e adaptação de outras, regulamentação de atividades, etc.
Hoje, o Estado quer se livrar dessas suas antigas atribuições, e a pressão do Governo Federal pela privatização é clara. A União utiliza, neste sentido, todos os instrumentos e o poder que tem: dificulta e até impede o acesso a financiamentos, impõe condições para concessão de crédito, muda as leis, sempre com a desculpa de que o Estado não tem dinheiro, está falido. Como escolheu o caminho da privatização dos serviços públicos e da venda de seu patrimônio, induz prefeitos e companhias estaduais de saneamento a trilharem o mesmo caminho. Como? Estrangulando o setor.
Em primeiro lugar, dificultando o acesso aos poucos recursos públicos disponíveis para investimentos. Um exemplo claro disso foi o lançamento do Programa de Ação Social em Saneamento (PASS), publicado no Diário Oficial da União de 9 de maio de 1996. Eram, naquela época, R$ 172 milhões destinados a obras de s aneamento, mas a


VIII . Um estudo de oportunidades de Privatização do Setor



1-) Os Benefícios da privatização para os Setores Público e Privado.

O novo modelo de gestão de Serviços Públicos em parceria com o setor privado gerou novas oportunidades para as empresas de engenharia e serviços, até então simples construtoras e prestadoras contratadas pelos órgãos públicos. Estas empresas passam agora a assumir um papel de gestoras e operadoras de serviços públicos, refletindo o perfil de uma nova engenharia empreendedora.


Esta realidade já se evidenciou em outros setores da Infra-Estrutura (Telecomunicações, Energia Elétrica, Transportes, entre outros), conforme já abordado anteriormente neste trabalho, demostrando um grande avanço, no que tange não só aos benefícios que a privatização pode trazer para a sociedade e aos órgãos públicos como também para a Iniciativa Privada.
Neste capítulo abordaremos os benefícios que a parceria Público-Privada pode trazer para ambas as partes.


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