Universidade Estadual Santa Cruz Modalidade de ensino: Educação a Distância Cursos: licenciaturas material didático Disciplina: Políticas Públicas e Legislação da Educação Autora: Rogéria da Silva Martins


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Referências


Atenção diagramador! Colocar ícone de homem com livro acima da cabeça (texto: Elaboração de material impresso, pag. 27) nas referências que estão em verde

BRASIL. Secretaria de Educação Fundamental. Parâmetros curriculares nacionais: terceiro e quatro ciclos do Ensino Fundamental; temas transversais. Brasília, 1998.


______. Ministério da Educação, Secretaria de Educação Média e Tecnológica . Ciências da Natureza, Matemática e suas Tecnologias: Orientações Educacionais Complementares aos Parâmetros Curriculares Nacionais. Brasília: 2002. 144p.
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Disciplina: Políticas Públicas e Legislação da Educação

Assunto: Políticas públicas e participação social
Autora: Rogéria da Silva Martins

Meta: Compreender o processo de participação e controle social.

Objetivos: Proporcionar uma orientação no referencial teórico sobre controle e participação social a partir da nova configuração das políticas educacionais no Brasil.

UNIDADE IV
POLÍTICAS PÚBLICAS E PARTICIPAÇÃO CIDADÃ E SOCIAL


  1. Introdução

Nessa última unidade, buscar-se-á analisar os aspectos dos instrumentos de controle social mediados por práticas democráticas e de cidadania da sociedade civil, mediados pela participação e controle social. Nesse caminho são apresentados os instrumentos e problematizados no contexto da sociedade brasileira.




  1. Controle social e educação

Ah, conseguimos discutir as atuais políticas educacionais, dentro do quadro das novas concepções de Estado e, agora, temos que conhecer os mecanismos de participação social. Assim sendo, observamos que com o advento da Constituição de 1988, a criação dos conselhos de participação foi instaurada. O que constituem esses conselhos? Os conselhos eram voltados para ampliar e qualificar a participação da comunidade na formulação, gestão e controle social das políticas públicas. Esses arranjos institucionais são considerados instância de fiscalização e controle das políticas pela sociedade para a garantia dos direitos constituídos no corpo de leis instituídas. Podemos problematizar o exercício desses arranjos institucionais inovadores (SOUZA, 2004, p. 183), a partir do seu entendimento enquanto controle social constituído; implica analisá-los a partir de três categorias: participação comunitária, participação popular e participação social (op.cit. 2004). As novas políticas educacionais imprimem também espaços de construção de políticas, fomentadas pela participação da comunidade escolar.


Inicio de boxe

Arranjos institucionais é o termo usado por Souza (2004) para caracterizar os espaços de participação social criado a partir da Constituição Federal de 1988 e as consequentes legislações específicas, para definir ações institucionalizadas das reivindicações e controle por parte da sociedade das ações do governo em suas políticas públicas. Caracterizam-se, mais explicitamente, pelos conselhos de direito, conselhos tutelares, conselhos fiscais da merenda, da saúde, da educação etc.

Fim de boxe


É importante destacar que a participação é um pressuposto fundamental para a ação política, que envolve uma busca por reivindicações; e essa está condicionada às possibilidades objetivas da própria realidade social e se manifesta nas suas diversas dimensões: enquanto um tipo de controle social, segundo Vásquez (1990 apud SALES, 2004, p.170), no seu aspecto decisório, na medida em que integram à sociedade os processos públicos de tomada de decisão; na sua expressão simbólica, através das diferentes formas de manifestações e protestos e na sua dimensão educativa e integrativa, enquanto um processo pedagógico. E para refletir sobre essas categorias temos que entender, dentro de um processo histórico, como o controle social foi sendo desenvolvido.

Então vamos começar falando de um tipo de participação: a caracterizada pela participação comunitária foi um tipo de controle com uma característica mais próxima do incentivo à colaboração da sociedade na execução das políticas sociais – comumente entendido nas décadas de 50 e 60 - como a sociedade complementando o Estado. Sua análise se dimensiona no espaço restrito da comunidade, conferindo uma predisposição à solidariedade (SALES, 2004, p.17). Embora esse movimento venha resistindo por conta das contradições geradas pelo crescimento econômico, ele se restringe à esfera privada de atuação e não se consolida enquanto uma ação política. A solidariedade depende da boa vontade das pessoas e não imprime uma relação de dever político, logo, é efêmero.

Outra forma de conceber a participação é a caracterizada pela participação popular e tem sua característica na reação da população aos regimes ditatoriais existentes no período da década de 70, no Brasil. A categoria comunidade é substituída por povo, também compreendida como um segmento excluído aos acessos de bens e serviços essenciais. Nesse sentido o controle está dirigido ao combate ao Estado realizado pela sociedade (SALES, 2004, p.175). A categoria povo é mais abrangente e converge ações voltadas para o coletivo e não para ações individualizadas, era mais comum em contextos históricos de regimes totalitários, em que a sociedade era mais pragmática, ou seja, a elite política e econômica e a classe trabalhadora e camponesa. Dois lados distintos, contudo, mais explícitos do ponto de vista dos interesses políticos.
Foto passeata na ditadura – ATENÇÃO DIAGRAMADOR!
Isso muda a partir do processo de democratização do país, o ordenamento jurídico do Estado começa a interferir nas estruturas de representações da sociedade. As relações políticas ficam mais elásticas, flexíveis e esse pragmatismo se dilui na cena política... A categoria fiscalização começa a ser alimentada como uma ideia presente no controle social da dinâmica da participação social, numa orientação flagrante de indução do Estado no agir e do impedimento à transgressão. A ideia principal é que da sociedade se torne um permanente fiscalizador das ações do Estado, afinal, se as garantias são asseguradas por lei, a sociedade precisa cobrar e não permitir que a autoridade do Estado, ou de suas instituições (e as pessoas que as representam) possam transgredir à lei, não cumprindo com suas responsabilidades. Repare que estamos chamando atenção sobr uma ideia, mas não necessariamente essa cobrança e fiscalização correspondem a uma realidade. A participação social se instaura enquanto uma ação política, de dimensão pública. Na medida em que se constitui no âmbito do princípio teórico-prático no arcabouço jurídico do Estado, ela passa a conferir à sociedade, em detrimento das categorias comunidade e povo, a sua inserção política no contexto da gestão das políticas públicas (SALES op.cit., p. 176). A relevância dessa perspectiva remonta a entender a complexidade dos instrumentos de controle no âmbito das políticas públicas educacionais sob a inspiração da liberdade, em que o campo das ideias constitui-se por um debate, explorando suas dimensões e aludindo-se a um processo de intervenção, já que a dimensão política propõe essa possibilidade. Há ainda uma distância entre o que existe como legal e o que corresponde à realidade, ao “de fato”.

Esse caminho da concepção, da democratização e universalização dos direitos e a participação da sociedade ganham centralidade tanto no plano ideológico como no legal. O art. 1º, § único, da CF/96 diz: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” São princípios que articulam a democracia representativa e a democracia participativa ou direta, com o objetivo de beneficiar a coletividade. Só há de fato uma perspectiva cidadã quando a sociedade faz parte dos decisórios políticos. A CF/88 estabelece os princípios fundamentais da participação popular na gestão pública, sob o viés da cidadania. Embora a CF/88 defina o tipo de democracia, a representativa coexiste com a participativa. Segundo Rocha (2003), a constituição brasileira optou por um modelo de democracia representativa, com temperos (grifo meu) de princípios e institutos de participação direta do cidadão, através de instrumentos de controle, arranjos institucionais no processo decisório.


Inicio de boxe

Democracia representativa e participativa são práticas diferenciadas de se vivenciar um sistema político democrático a partir da condução do regime político. Democracia representativa se caracteriza pela delegação de poder, através do voto, de eleger um representante político que o representará junto ao espaço de decisão política. O político eleito está associado a um partido político que tem uma posição político-ideológica definida e representa o interesse de sua base eleitoral, no qual definiu prioridades e interesses a serem contemplados durante o mandato instituído pela legislação eleitoral – em tese. Democracia participativa se caracteriza por um regime que institua diferentes mecanismos de controle social na administração pública, de modo a exercerem um poder decisório na condução das políticas para além do voto periódico. Para a efetiva condução desse regime é preciso fortalecer os instrumentos de informação, controle e qualificar a população, para que assuma o protagonismo de seus interesses de negociações escusas e articuladas com interesses diferentes de suas demandas coletivas. Sobretudo o interesse coletivo deve prevalecer sobre o interesse individual.

Fim de boxe


Foto pessoa votando – ATENÇÃO DIAGRAMADOR !
Nessa trajetória de participação social, novos atores, então, passam a configurar o cenário político: organizações populares, sindicatos, associações, conselhos e representantes da sociedade. A participação popular fomenta o interesse pelo coletivo e tenta colocar o cidadão no cenário da globalidade dos problemas da sociedade. Isso significa contextualizar e democratizar o acesso à informação das teias que regem o ambiente político. Não é mais possível deter esses interesses para os grupos interessados ou especialistas do tema. Todo assunto que define as políticas é preocupação da sociedade e essa deve ter instrumentos para se aproximar e estabelecer formas de intervenção nas decisões. Embora a democracia representativa delegue um representante do povo para legislar e definir orientações políticas sobre a realidade local e nacional, essa nova configuração política estabelece mudanças de relações entre as autoridades locais e nacionais diante do poder público. As questões públicas e privadas começam a se tornar elementos mais claros de constituição das forças políticas.

E na escola, como esse processo se realiza? No que tange às instituições educativas, as escolas apresentam características diferentes, logo a previsão de recursos deve ser discutida e definida mediante uma discussão de equipe de trabalho – a comunidade escolar - que compõem cada universo educativo. Se qualquer previsão de recursos for decidida unilateralmente, de forma centralizada pelos órgãos centrais deixa de atender às necessidades específicas da forma e no tempo em que são demandadas. Nesse sentido, as garantias legais são comprometidas e as políticas se perdem nos mecanismos próprios da rotina educativa. A escola é uma organização social, onde o processo educacional promovido é altamente dinâmico, não podendo ser adequadamente previsto, atendido e acompanhado em âmbito externo e centralizado. Os ideais democráticos que devem orientar a educação, a fim de que contribua para a correspondente formação de seus alunos, necessitam de ambiente democrático e participativo; a aproximação entre tomada de decisão e ação não apenas garante a maior adequação das decisões das ações correspondentes, como também é condição para formação de sujeitos de seu destino e maturidade sociais. Alguns obstáculos são consideráveis.

Nessa configuração política faz-se necessário trabalhar na perspectiva da democratização do sistema de ensino em todos os níveis superiores de gestão. Isto significa que é importante a participação da comunidade em geral e de representantes das escolas, na tomada de decisões a respeito: das políticas educacionais que delineiam; dos programas que propõem para realizá-las; e das normas e regulamentos que definem para sua operacionalização. O conceito de autonomia da escola está relacionado a tendências mundiais de globalização e mudança de paradigma que têm repercussões significativas nas concepções de gestão educacional.



  1. Instrumentos de participação social

Nessa parte final vamos conhecer esses espaços de participação. Os instrumentos de participação ou arranjos institucionais, conforme defende Sales (2004), foram institucionalizados no Brasil, a partir da Constituição Federal de 1998. Isso posto, configuraram-se diferentes espaços de debate de políticas públicas. Sobretudo, no campo das políticas sociais, esses instrumentos se caracterizaram por conselhos da área de saúde, assistência social, direitos da criança e do adolescente e também da educação.

No que tange à educação, o princípio da gestão democrática, consubstanciado na CF/88 e na LDBE/96, é preconizado no âmbito escolar, nos chamados Conselhos de Escola e, no âmbito dos sistemas de ensino, nos conselhos de educação municipais, estaduais e nacional; além de uma série de Conselhos mais específicos como o Conselho da Merenda Escolar e, mais recentemente, do Conselho do Fundef, e agora Fundeb – Conselho de Acompanhamento e Controle Social (CACS/ Fundeb).

Resgatando os processos históricos das políticas educacionais, não se observam esses elementos de controle e. nesse sentido, pesquisadores se voltaram a pensar essa dimensão no ambiente político e fizeram algumas reformulações conceituais que ajudam a compreender esses elementos de participação. Sabe-se que a trajetória histórica do Brasil não fomentou uma tradição democrática nesse sentido, mas temos instrumentos próprios de projeção da participação política, nos espaços públicos, que se deve buscar na luta na garantia de uma educação de mais qualidade e com acesso universalizante.

Gohn (2001), por exemplo, discutindo sobre a concepção de participação, estabelece diferenças entre os tipos de participação. A autora define uma distinção entre participação cidadã e participação social. A primeira está orientada para o controle das políticas públicas; e a segunda aglutina a comunidade em torno de objetivos comuns.

Essas diferenças são importantes para se saber os elementos que atuam em cada tipo de participação e os atores envolvidos. A participação cidadã está configurada pelos conselhos institucionais: os conselhos estaduais e municipais de educação; conselhos estaduais e municipais da saúde; conselhos de direitos da criança e do adolescente; conselhos tutelares, conselhos da merenda; Conselho de Acompanhamento e Controle Social (CACS/ Fundeb) etc. A participação social estaria voltada para uma organização mais autônoma da sociedade. Nesse sentido, o trabalho de Organizações Não Governamentais – ONG, associações etc. configurariam mais esse tipo de participação. No caso da educação, a perspectiva da participação social, em que a sociedade se aglutina à comunidade em torno de objetivos específicos, limitou-se à atuação de entidades como Associação de Pais e Mestres (APM) ou correspondentes.

A participação da família no ambiente escolar sempre foi uma reclamação de educadores, particularmente nas últimas décadas, em que o quadro da violência tem tomado centralidade nos ambientes escolares. Contudo, tem-se percebido que essas entidades se projetam mais em questões referentes às necessidades materiais da escola, reunidas em torno de programas, inclusive, fomentado por agentes externos à escola, como o Programa Amigos da Escola.
Foto de uma reunião de conselhos – pais, gestores, educadores – ATENÇÃO DIAGRAMADOR!
Embora esses arranjos estejam dispostos para a sociedade usufruir desses espaços, não é de fácil aplicação prática... Existem também alguns problemas colocados a partir da configuração desses instrumentos de participação. Alguns autores (GOUVEIA; SOUZA, 2002; ROCHA, 2003) ressaltam esses problemas, como o da representatividade, autonomia da ação e legitimidade de alguns desses instrumentos.

Com relação à representatividade, à participação cidadã, de caráter mais institucionalizado, observa-se que existe uma exigência mínima de representantes de categorias e segmentos para composição dos respectivos instrumentos, conselhos. Muitas vezes os conselhos são formados por membros escolhidos a critério do poder local ou de composição majoritária desse grupo, sem respeitar as determinações legais. Se essa composição não se estabelece, ou se configura um desequilíbrio de grupos de interesses, a legitimidade dos conselhos está comprometida e, consequentemente, seu poder de intervenção está fragilizado.

Rocha (2003) vai fundo em problemas mais estruturais como o dos resquícios da dominação oligárquica e autoritária, cujo exercício de poder durante muito tempo foi monopolizada pelo poder local, cuja tradição foi de apropriação de recursos públicos. Ainda não se pode dizer que isso acabou totalmente, alguns ainda sob a pressão do controle social insistem em provocar o controle.

Outros tipos de controle são definidos, sobretudo no que tange aos recursos públicos: o controle interno do próprio Executivo (seja nos municípios, estados, Distrito Federal e União), através de suas secretarias e auditorias, que gerenciam e devem controlar os recursos; o controle externo, disponibilizando ambientes e espaços públicos para as finanças públicas, através de boletins a cada dois meses, conforme define o art. 165 §3º CF/88 e art. 22 da LDB/96; Tribunal de Contas do Estado e o Legislativo municipal, estadual e nacional.




  1. Resumindo o texto: dialogando com o aluno

Nesta aula você viu que:


• Controle social são formas de fiscalização para assegurar as garantias legais que foram contempladas pela legislação. Na educação, nas atuais políticas públicas educacionais, configuraram-se novos instrumentos de controle, de participação social enquanto pressuposto de um referencial democrático. Contudo, também ainda existem implicações política e institucional na sua aplicabilidade.
• O processo de controle social teve várias etapas: classificadas em fases de participação social: os mecanismos de superação estrutural das organizações societárias.
• É importante observar o sentido dessas ações sociais coletivas a partir desses arranjos institucionais: o espaço do “consenso” da coletividade, ou de permanente conflito? É o esforço de exercer a cidadania, trabalhar com as diferenças, promover o equilíbrio.
• Observamos uma nova composição de forças políticas em jogo: identificação dos novos atores sociais no cenário político: organizações populares, sindicatos, associações, conselhos e representantes da sociedade. A participação popular fomenta o interesse pelo coletivo e tenta colocar o cidadão no cenário da globalidade dos problemas da sociedade, isso significa contextualizar e democratizar o acesso à informação das teias que regem o ambiente político.



  1. Suscitando questionamentos: vamos exercitar a reflexão.


Política social: O que você acha? O movimento social pela reforma agrária: entre o Estado e o mercado
Ao contrário do que ocorreu em muitos países desenvolvidos, o Brasil até hoje não resolveu seu problema fundiário. Para além da concentração da propriedade da terra, o problema mais grave reside na dimensão das terras improdutivas. Segundo dados do Cadastro de Imóveis Rurais do Incra de 1992, 185 milhões de hectares eram considerados terras aproveitáveis não-exploráveis (Wanderley, 1996:34). Por outro lado, as transformações recentes na agricultura provocaram a expulsão massiva de trabalhadores do meio rural, levando parte dessa população a viver de maneira precária nos centros urbanos. A equação básica da questão fundiária no Brasil pode ser resumida na confluência entre a grande dimensão de terras improdutíveis e uma expressiva demanda de terras por trabalhadores sem-terra. Daí resulta a relevância da reforma agrária para a sociedade brasileira contemporânea. A Constituição Federal de 1988 atribui à União a competência para desapropriar terras por interesse social para fins de reforma agrária (artigos184-186). A partir dos anos de 1990, uma série de fatores levou o governo federal a agir de modo mais contundente em relação à questão agrária. Entre esses fatores destacam-se: o aumento da violência no campo com o assassinato de trabalhadores rurais pela polícia militar em Corumbiara e Eldorado dos Carajás, o crescimento das ocupações de terra pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); e o sucesso da “Marcha Nacional por Reforma Agrária, Emprego e Justiça”, que desencadeou uma série de manifestações internacionais em favor da reforma agrária e em apoio ao MST.

Esses acontecimentos desgastaram a imagem do governo Fernando Henrique Cardoso, que passou a adotar uma série de medidas que resultaram na multiplicação dos processos de desapropriação e dos assentamentos em todas as regiões do país. Entre essas medidas, destacamos a adoção do Modelo de Reforma Agrária de Mercado (MRAM) do Banco Mundial no Brasil.

O MRAM contrapõe-se ao modelo até então vigente baseado na desapropriação pelo Estado das terras consideradas não-produtivas. Essas terras eram doadas a grupos de trabalhadores rurais que eram assessorados e apoiados por políticas de crédito e tecnicamente orientados a fim de tornarem-se produtores autônomos. O modelo do Banco Mundial criticou essa forma de ação do Estado, argumentando que a “distribuição de terras pelo governo é um círculo vicioso: a terra é redistribuída onde há conflitos sociais e os conflitos pressionam o programa de redistribuição de terras do governo” (Banco Mundial, citado em Pereira, 2005ª: 4). Podemos dizer que o ponto central desse discurso é afirmar que o Estado, ao promover a desapropriação das terras, fortalece movimentos sociais como MST, percebido como parte do conflito. Outra forma de solucionar o problema seria reduzir a ênfase nas desapropriações a fim de romper a ligação entre a política de reforma agrária do governo e os conflitos rurais. Foi justamente isso que o governo Fernando Henrique Cardoso fez. Sua atuação pode ser definida como uma política estatal que combina dois elementos: transação patrimonial privada e política distributiva. Na transação patrimonial privada, o governo entra com o financiamento para a compra e venda voluntária da terra entre agentes privados (o proprietário da terra e os trabalhadores sem-terra).A política distributiva, por sua vez, envolve transferência de recursos para os novos proprietários possam investir em infra-estrutura e produção.

Diversas críticas foram levantadas em relação ao modelo desenvolvido pelo Banco Mundial. Destacamos aqui as principais: a) o MRAM tende a combater e a substituir a reforma agrária; b) na prática, o MRAM não alcançou os efeitos esperados de uma política distributiva (esse argumento baseia-se na análise dos resultados de programas similares adotados na África do Sul, Colômbia, na Guatemala); c) o MRAM favorece setores dominantes (os proprietários) ao evitar os efeitos da desapropriação da terra e ao adquirir as terras a preços de mercado; ao mesmo tempo, esvazia os espaços de luta do movimento social dos trabalhadores sem-terra; d) a crítica do Banco Mundial à “reforma agrária conduzida pelo Estado”, que era o modelo vigente no Brasil antes do governo Cardoso, funciona como ataque ideológico ao papel distributivo do Estado (Pereira, 2005b: 1).


O exemplo aqui apresentado revela como as políticas públicas podem ter efeitos negativos em relação aos movimentos sociais, ao mesmo tempo que nos permite questionar sobre as formas mais desejáveis de relações entre Estado e a sociedade civil, representada aqui pelos movimentos sociais. O que você pensa a respeito dessa questão? Que tipo de relações seria desejável entre os movimentos sociais e a política de reforma agrária do Estado? O MRAM poderia ser um dos mecanismos de acesso à terra no Brasil ao lado dos processos de desapropriação da terra? Ou esses dois modelos são excludentes? Será que, ao adotar uma política cujo objetivo principal seja a diminuição das pressões exercidas pelos movimentos sociais, o Estado estaria comprometendo a democracia?
(Fonte: texto extraído na íntegra do livro: BRYM, R. J. et all. Sociologia – sua bússola para um novo mundo. 1ª ed. brasileira. São Paulo, Ed. Cengage Learning, p. 518, 2008.)





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