Vitória 14 de março de 2013 Mensagem nº 40/2013 Senhor Presidente



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Vitória 14 de março de 2013

Mensagem nº 40/2013

Senhor Presidente:

Amparado nos artigos 66, § 2º e 91, IV da Constituição Estadual e parecer bem fundamentado emitido pela Procuradoria Geral do Estado, dou conhecimento à Mesa Diretora dessa Casa de Leis que vetei, parcialmente, o Projeto de Lei Complementar nº 07/13, de autoria do Ministério Público, aprovado nessa Casa de Leis, vindo-me na forma de Autógrafo de Lei Complementar 06/2013 para a manifestação do chefe do Executivo quanto a sanção ou veto.


O PLC tem o seguinte teor “Altera a Lei Complementar nº 95, de 28.01.1997, que dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público do Estado do Espírito Santo, a fim de criar a entrância única no MP-ES e dá outras providências”.
O veto recomendado pela PGE incide, tão somente, sobre o artigo 3° do PLC, por inconstitucionalidade formal, conforme parecer que aprovo e transcrevo:
“De partida deve se destacar que, por óbvio, trata-se de um tema intrinsecamente ligado à Constituição, vez que o cerne da conclusão será retirado do direito constitucional e da própria Constituição brasileira de 1988 (CRFB) que domina o cenário jurídico, em razão da supremacia hierárquica das normas constitucionais.

Como sabido a CRFB estabeleceu no seu texto, notadamente no art. 59, as espécies legislativas que regerão a sociedade e o Estado.

Indiscutível que para cada uma destas espécies o legislador constituinte originário estabeleceu um devido processo legislativo como legitimador do resultado final, destacando, também, o conteúdo material de cada uma destas espécies, bem como a competência para a iniciativa do processo.

O legislador constituinte também trouxe no art. 25 da CRFB que “[o]s Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.”

Tem-se que a Constituição designa o conjunto de normas jurídicas positivas (regras e princípios) geralmente plasmadas num documento escrito (“constituição escrita”, “constituição formal”) e que apresentam relativamente às outras normas do ordenamento jurídico caráter fundacional e primazia normativa.1

As constituições em regra, inclusive a Constituição brasileira de 1988, prescrevem normas jurídicas de espécies diferentes, merecendo realce aqui as distinções entre normas de organização e normas de conduta. Há normas de direito cujo objetivo imediato é disciplinar o comportamento dos indivíduos, ou as atividades dos grupos e das entidades sociais em geral; enquanto que outras possuem um caráter instrumental, visando à estrutura e objetivando o funcionamento de órgãos, ou à disciplina de processos técnicos de identificação, aplicação ou produção de normas. Surge, assim, a tendência natural a considerar primárias as normas que enunciam as formas de ação ou comportamento; e secundárias as normas de natureza instrumental.2

A partir destas perspectivas pode-se se assentar o princípio da simetria constitucional que nos informa que aquilo que está previsto na Constituição brasileira de 1988 também deve estar previsto na Constituição do Estado do Espírito Santo, salvo quando aquela dispõe em contrário3, e naquilo que concerne ao devido processo legislativo (normas secundárias ou instrumentais), os mesmos princípios instituídos pela CRFB também devem ser observados nas constituições estaduais, já tendo, inclusive, o Supremo Tribunal Federal, acordado a este respeito nas ADI 2741/ES, 2748/ES, 1353/RN4, 1434/SP, 1254/RJ, 2966/RO e 822/RS, dentre outras.

Nesse contexto, pode-se afirmar, sem tremeluzir, que o Autógrafo de Lei Complementar sob análise, salvo tópico adiante destacado, observou o aspecto formal delineado tanto pela Constituição Federal, quanto pela Constituição Estadual, destacando que a matéria sob apreço é de iniciativa do Ministério Público – o que foi observado, conforme narra o ofício que inaugura os autos.

Tem-se, nesse quadrante, que o desiderato legislativo posto em disquisição, por versar sobre a estrutura do Ministério Público, bem como pelas respectivas remunerações dos seus membros atrai o regramento constitucional ligado à autonomia orgânico-administrativa dessa instituição.

Sendo assim, vejamos se foram cumpridas as prescrições constitucionais, de forma e de fundo, quanto a esse específico tema.


DA CONSTITUCIONALIDADE FORMAL.

A Constituição Estadual rege a análise de constitucionalidade formal do autógrafo de lei complementar em apreço. Consoante seus termos, pertence ao próprio Ministério Público do Estado a iniciativa legislativa para organizar sua secretaria, serviços auxiliares e sua remuneração:


CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
Art. 63. A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Ministério Público e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta Constituição.
Art. 115. Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 154 propor ao Poder Legislativo a criação e a extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, bem como a política remuneratória e os planos de carreira, e a lei disporá sobre sua organização e funcionamento.
Art. 119. Lei complementar cuja iniciativa é facultada ao Procurador-Geral de Justiça estabelecerá a organização, as atribuições e o Estatuto do Ministério Público, observadas, relativamente aos seus membros, as seguintes garantias:

Aliás, o Supremo Tribunal Federal já entendeu que compete ao Ministério Público a iniciativa de leis que cuidam de sua organização e funcionamento. Confira-se:


O Ministério Público pode deflagrar o processo legislativo de lei concernente à política remuneratória e aos planos de carreira de seus membros e servidores. Ausência de vício de iniciativa ou afronta ao princípio da harmonia entre os Poderes (art. 2º da CB).5

No caso em exame, os citados mandamentos constitucionais encontram-se satisfeito, pois, seguindo os trâmites regulares para sua apresentação à Assembleia Legislativa, o projeto de lei complementar, que deu origem ao vertente autógrafo, foi fruto da iniciativa legislativa do Ministério Público do Estado do Espírito Santo.


Da inconstitucionalidade formal do art. 3º.

Todavia, exceção a esse juízo exitoso de validade formal (orgânica6) é o art. 3º do autógrafo que objetifica este parecer.

O citado dispositivo pretende estender aos membros inativos do Ministério Público Estadual as disposições do Autógrafo de Lei Complementar decorrente da implementação da unificação de entrância.

Como se vê, tal comando normativo traz prescrições atinentes ao direito previdenciário cuja competência para estabelecer normas gerais é da União nos termos do art. 24, XII da CRFB, sendo que neste particular a União já exerceu sua competência editando as Leis nºs 9.717/1998 e 10.887/2004, sendo que tais diplomas normativos, buscam seu fundamento de validade no art. 24, XII e no art. 40, § 17, ambos da CRFB e regram a forma de atualização dos proventos e das pensões dos agentes públicos de qualquer âmbito federativo.



A esse respeito, tem-se posicionado o Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: seu cabimento - sedimentado na jurisprudência do Tribunal - para questionar a compatibilidade de emenda constitucional com os limites formais ou materiais impostos pela Constituição ao poder constituinte derivado: precedentes. II. Previdência social (CF, art. 40, § 13, cf. EC 20/98): submissão dos ocupantes exclusivamente de cargos em comissão, assim como os de outro cargo temporário ou de emprego público ao regime geral da previdência social: argüição de inconstitucionalidade do preceito por tendente a abolir a "forma federativa do Estado" (CF, art. 60, § 4º, I): improcedência. 1. A "forma federativa de Estado" - elevado a princípio intangível por todas as Constituições da República - não pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o constituinte originário concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto às futuras emendas à Constituição; de resto as limitações materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, § 4º, da Lei Fundamental enumera, não significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege. 2. À vista do modelo ainda acentuadamente centralizado do federalismo adotado pela versão originária da Constituição de 1988, o preceito questionado da EC 20/98 nem tende a aboli-lo, nem sequer a afetá-lo. 3. Já assentou o Tribunal (MS 23047-MC, Pertence), que no novo art. 40 e seus parágrafos da Constituição (cf. EC 20/98), nela, pouco inovou "sob a perspectiva da Federação, a explicitação de que aos servidores efetivos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, "é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial", assim como as normas relativas às respectivas aposentadorias e pensões, objeto dos seus numerosos parágrafos: afinal, toda a disciplina constitucional originária do regime dos servidores públicos - inclusive a do seu regime previdenciário - já abrangia os três níveis da organização federativa, impondo-se à observância de todas as unidades federadas, ainda quando - com base no art. 149, parág. único - que a proposta não altera - organizem sistema previdenciário próprio para os seus servidores": análise da evolução do tema, do texto constitucional de 1988, passando pela EC 3/93, até a recente reforma previdenciária. 4. A matéria da disposição discutida é previdenciária e, por sua natureza, comporta norma geral de âmbito nacional de validade, que à União se facultava editar, sem prejuízo da legislação estadual suplementar ou plena, na falta de lei federal (CF 88, arts. 24, XII, e 40, § 2º): se já o podia ter feito a lei federal, com base nos preceitos recordados do texto constitucional originário, obviamente não afeta ou, menos ainda, tende a abolir a autonomia dos Estados-membros que assim agora tenha prescrito diretamente a norma constitucional sobrevinda. 5. É da jurisprudência do Supremo Tribunal que o princípio da imunidade tributária recíproca (CF, art. 150, VI, a) - ainda que se discuta a sua aplicabilidade a outros tributos, que não os impostos - não pode ser invocado na hipótese de contribuições previdenciárias. 6. A auto-aplicabilidade do novo art. 40, § 13 é questão estranha à constitucionalidade do preceito e, portanto, ao âmbito próprio da ação direta.7

De fato, o indigitado preceito, ao tratar de tema afeto ao direito previdenciário, encontra-se acoimado de inconstitucionalidade formal (orgânica), pois cuida de temário afeto ao direito previdenciário, atividade legiferante que está sob a alçada da competência privativa da União Federal, nos termos dos arts. 24, XII e 40, § 17, ambos da CRFB.

Nessa perspectiva, será a CRFB, as Emendas Constitucionais nº 20 e 41, que formam o bloco de constitucionalidade da temática, bem como as legislações nacionais a respeito, que normam o critério de atualização dos membros inativos do Ministério Público do Estado.

Em síntese: formalmente (organicamente) inconstitucional, destarte, o art. 3º do texto em estudo.


DA CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL.

Resolvido o aspecto formal no tópico anterior, o foco de análise passa para a compatibilidade material do texto normativo com as normas constitucionais.

Antes que tudo, é de se acentuar que o tema relacionado à instituição Ministério Público do Estado do Espírito Santo corresponde à cristalização específica da autonomia orgânico-administrativa assegurada a essa instituição pela Carta da República. Por tal motivo, pode-se aferir que, num aspecto geral, o autógrafo em disquisição ostenta legitimidade do ponto de vista material.

Dito isso, avancemos ao específico ponto de estudo que deve ser destacados neste tópico.


Da legitimidade das despesas criadas.

Como se depreende de seu conteúdo, o reajuste a ser concedido implica em aumento na despesa de pessoal do Ministério Público. Disso se conclui que o autógrafo sob análise está inserido no campo da fixação de remuneração dos agentes públicos, já que institui algumas gratificações.

A matriz paramétrica da validade material de toda e qualquer geração de despesa por conta da fixação da remuneração de agentes públicos corresponde às prescrições veiculadas pelo caput e pelo parágrafo 1º ambos do art. 154 da Constituição Estadual (que correspondem ao art. 169, caput, e parágrafo 1º, da CRFB), que assim se encontram escritas:
Constituição Estadual

Art. 154. A despesa com pessoal ativo e inativo do Estado e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração ou subsídio, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: 

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

 II - se houver autorização legislativa específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Destarte, a pretensão legislativa de acrescer as despesas com o pessoal ativo do Ministério Público do Estado, com os direitos pretendidos, deve observar os limites lançados pela lei complementar de que trata a cabeça do acima transcrito art. 154 da Constituição Estadual, que nada mais é que a LC nº 101/2000, a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, como também encontrar calço na lei de diretrizes orçamentárias e no próprio orçamento anual.

Numa análise jurídico-constitucional do caso, que é o objeto deste parecer, podemos afirmar que o autógrafo de lei complementar sub examine deve obedecer aos comandos elencados nas seções I e II, do Capítulo IV, da Lei Complementar Nacional n.º 101/05, que tratam, respectivamente, da “geração de despesa” e da “despesas com pessoal”, sem prejuízo da ingente necessidade de sua compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias em vigor e de existir prévia dotação orçamentária na lei que rege o orçamento anual, suficiente para fazer frente às despesas geradas.

Entretanto, cabe pontuar que a competência desta Procuradoria cinge-se aos aspectos jurídicos que o autógrafo de lei em apreço suscita, delimitando as regras de direito aplicáveis à hipótese. Agora, o estudo pormenorizado, de cunho técnico, da adequação financeira das disposições lançadas aos diplomas normativos citados no parágrafo precedente (LRF, LDO e LOA) é da alçada dos órgãos especificamente habilitados pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário para tal função e em relação aos projetos de lei de sua autoria8. Compatibilidade orçamentário-financeira que, aliás, já deve ter sido objeto de apreciação, tendo em mira a atual fase do processo legislativo.
Da legitimidade da gratificação criada.

Poder-se-ia questionar a constitucionalidade material da gratificação criada em face da redação do art. 37, XI da CRFB9 que prescreve ser, a princípio, incompatível a percepção de gratificações quando o agente público é remunerado por subsídio.

Contudo, tal incompatibilidade não persiste quando tais gratificações decorrem de atividades outras não relacionadas com o exercício diuturno das competências do cargo, mesmo que tal cargo seja remunerado por subsídio.

Neste aspecto, gratificação trazida pelo Autógrafo é justificada por compreender atividades que denotam um plus na vida laboral dos membros do Ministério Público, já que se trata de gratificação pelo exercício da função de Promotor de Justiça Chefe.

Evitando delongas despiciendas, calha trazer à colação o entendimento do Conselho Nacional do Ministério Público neste particular:
Art. 4º Estão compreendidas no subsídio de que trata o artigo anterior e são por esse extintas todas as parcelas do regime remuneratório anterior, exceto as decorrentes de:
I – diferença de entrância ou substituição ou exercício cumulativo de atribuições;
II – gratificação pelo exercício da função de Procurador-Geral, Vice
Procurador-Geral ou equivalente e Corregedor-Geral, quando não houver a fixação de subsídio próprio para as referidas funções;
III – gratificação pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento nos gabinetes do Procurador-Geral, Vice Procurador-Geral ou equivalente, Corregedor-Geral ou em outros órgãos do respectivo Ministério Público, do Conselho Nacional do Ministério Público e do Conselho Nacional de Justiça, na forma prevista no inciso V do art. 37 da Constituição Federal;
IV – exercício em local de difícil provimento;
V – incorporação de vantagens pessoais decorrentes de exercício de função de direção, chefia ou assessoramento e da aplicação do parágrafo único do art. 232 da Lei Complementar 75 de 1993, ou equivalente nos Estados, aos que preencheram os seus requisitos até a publicação da Emenda Constitucional nº 20, em 16 de dezembro de 1998;
VI – direção de escola do Ministério Público.
VII -gratificação pelo exercício de função em conselhos ou em órgãos colegiados externos cuja participação do membro do Ministério Público decorra de lei;
Parágrafo único. A soma das verbas previstas neste artigo com o subsídio mensal não poderá exceder o teto remuneratório constitucional.
Como se nota, em abstrato, as gratificações criadas não são inconstitucionais. Contudo, deve o órgão ministerial se atentar para que não ocorra a ultrapassagem do teto remuneratório constitucional conforme indica o parágrafo único acima transcrito.”

Considerando o bem lançado parecer da PGE, aponho o veto parcial ao PLC 07/2013, incidindo o veto, tão somente, ao seu artigo 3°.



Atenciosamente


JOSÉ RENATO CASAGRANDE

Governador do Estado

1 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 4. ed. Coimbra: Almedina, 1998. p. 1111-1112.

2 HART, Herbert L. A. O conceito de direito. 2. ed. Trad. A. Ribeiro Mendes. Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1986. p. 89-109, passim; e REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 96-97.

3 Como bem salienta NOVELINO, “apesar de não estar expresso no texto constitucional, este princípio pode ser deduzido de outros dispositivos”, como o art. 25 da CRFB. (NOVELINO, Marcelo. Direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Método, 2008. p. 76.

4 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. ADI 1353/RN. Relator: Ministro Maurício Corrêa. Julgado em 20 mar. 2003. Disponível em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 02 abr. 2011. Este é o teor da ementa: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. CONCESSÃO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS A SERVIDORES PÚBLICOS. SIMETRIA. VÍCIO DE INICIATIVA. 1. As regras de processo legislativo previstas na Carta Federal aplicam-se aos Estados-membros, inclusive para criar ou revisar as respectivas Constituições. Incidência do princípio da simetria a limitar o Poder Constituinte Estadual decorrente. 2. Compete exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis, lato sensu, que cuidem do regime jurídico e da remuneração dos servidores públicos (CF artigo 61, § 1º, II, "a" e "c" c/c artigos 2º e 25). Precedentes. Inconstitucionalidade do § 4º do artigo 28 da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte. Ação procedente.”

5 ADI 603, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 11-8-2006, Plenário, DJ de 6-10-2006.

6 A inconstitucionalidade formal é individualizada pelo vício no procedimento (inconstitucionalidade formal propriamente dita) ou órgão competente (inconstitucionalidade orgânica) da norma infraconstitucional sujeita ao controle de constitucionalidade, uma vez que aquela foi produzida por procedimento ou órgão diverso do prescrito na Constituição na qual deveria encontrar o seu fundamento de validade. Cf. a respeito: PEDRA, Anderson Sant'Ana. O controle da proporcionalidade dos atos legislativos: a hermenêutica constitucional como instrumento. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 103-104.

7 STF, Pleno, ADI 2024, Rel. Min. Sepulveda Pertence. Julg. 03.05.2007.

8 Até porque não há qualquer documentação relacionada ao tema instruindo o presente processo administrativo.

9 “Art. 37. [...] XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;”

Veto Parcial PL 07/13 – Ministério PúblicoProc. 61424676

13.03.2013



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